作者：毛小柒

來源：濤動(dòng)宏觀（ID:jinrongjianghu123123)

（一）2021年12月23日，鶴崗市政府官網(wǎng)發(fā)布《關(guān)于取消公開招聘政府基層工作人員計(jì)劃的通知》，指出“因鶴崗市政府實(shí)施財(cái)政重整計(jì)劃，財(cái)力情況發(fā)生重大變化，決定取消公開招聘政府基層工作人員計(jì)劃，敬請(qǐng)理解”，引起市場廣泛熱議與憂慮，不過目前在鶴崗市政府官網(wǎng)通過關(guān)鍵詞雖然仍能夠看到上述通知的標(biāo)題，但點(diǎn)開題目鏈接已無法跳轉(zhuǎn)，即上述內(nèi)容已經(jīng)被刪除。

（二）2021年7月26日，鶴崗市政府召開的十六屆七十二次常務(wù)會(huì)議提及“……匯報(bào)了我市財(cái)政重整計(jì)劃實(shí)施方案、預(yù)算調(diào)整情況和專項(xiàng)資金盤活等情況……當(dāng)前，我市財(cái)政形勢極其嚴(yán)峻，我市將啟動(dòng)財(cái)政重整計(jì)劃……通過開源節(jié)流、摸清家底、監(jiān)管到位等有效措施，推動(dòng)財(cái)政運(yùn)行逐漸恢復(fù)正?！?。

市場之所以比較關(guān)心，一方面是因?yàn)檫@是首例地級(jí)市進(jìn)行財(cái)政重整，引起市場對(duì)部分區(qū)域財(cái)政和債務(wù)的憂慮；另一方面則是因?yàn)樨?cái)政重整主要針對(duì)顯性債務(wù)，如果顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)較大，那背后的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可能更值得憂慮。

二、四川資陽市的雁江區(qū)和安岳縣已于2018年率先實(shí)施了財(cái)政重整計(jì)劃

應(yīng)該說，鶴崗并非首例宣布實(shí)施財(cái)政重整的地區(qū)，四川資陽市的雁江區(qū)和安岳縣已在2018年實(shí)施過財(cái)政重整計(jì)劃，并于2019年成功退出財(cái)政重整。

（一）早在2017年2月，四川省政府便發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府債務(wù)和融資管理的通知》（川府（2017）10號(hào)），明確提出“對(duì)于達(dá)到啟動(dòng)地方政府財(cái)政重整計(jì)劃條件的地區(qū)，要依法履行相關(guān)程序啟動(dòng)地方政府財(cái)政重整計(jì)劃”。同年3月，四川省內(nèi)江市則提出“嚴(yán)格執(zhí)行債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制和應(yīng)急處置預(yù)案，強(qiáng)化債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)分級(jí)預(yù)警和防范化解，通過財(cái)政重整化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)”。

（二）2018年1月，四川省財(cái)政廳在《關(guān)于四川省2017年財(cái)政預(yù)算執(zhí)行情況和2018年財(cái)政預(yù)算草案的報(bào)告》中指出“債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)突出地區(qū)啟動(dòng)實(shí)施財(cái)政重整”。同年，四川省資陽市下轄的雁江區(qū)和安岳縣便啟動(dòng)了財(cái)政重整，最終成功于2019年完成了財(cái)政重整。事實(shí)上，當(dāng)時(shí)雁江區(qū)和安岳縣均出現(xiàn)專項(xiàng)債務(wù)付息支出占比超過10%上限的情況。

1、2018年8月31日，安岳縣成立財(cái)政重整工作領(lǐng)導(dǎo)小組（縣長、常務(wù)副縣長分任組長、副組長），其它小組成員來自縣政府辦公室、縣紀(jì)委、縣委組織部、縣委編辦、發(fā)展改革局、經(jīng)科信局、財(cái)政局、人社局、審計(jì)局、金融辦、人行安岳支行等多部門。安岳縣2017年決算報(bào)告顯示，2017年全縣政府性基金支出4.45億元，專項(xiàng)債務(wù)付息支出1.21億元，占比為27.1%，超出10%的紅線。

2、2018年9月28日，雁江區(qū)召開區(qū)常委擴(kuò)大會(huì)議，研究了財(cái)政重整工作相關(guān)事項(xiàng)具體執(zhí)行安排。

實(shí)際上，不僅雁江區(qū)和安岳縣，資陽市本身也曾出現(xiàn)專項(xiàng)債務(wù)付息支出占比超10%的情況。而從雁江區(qū)和安岳縣的情況來看，之所以會(huì)出現(xiàn)超過10%的紅線情況，主要是因?yàn)槠渫恋爻鲎屖杖胂禄^快，估計(jì)鶴崗也是受這個(gè)因素影響。

三、何為財(cái)政重整？

2016年11月14日，國務(wù)院發(fā)布的《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》（國辦函（2016）88號(hào)，下稱88號(hào)文）對(duì)“財(cái)政重整”有較為全面的闡述。

（一）財(cái)政重整：化解顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的嘗試

財(cái)政重整是指債務(wù)高風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)在保障必要的基本民生支出和政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)支出基礎(chǔ)上，依法履行相關(guān)程序，通過實(shí)施一系列增收、節(jié)支、資產(chǎn)處置等短期和中長期措施安排，使債務(wù)規(guī)模和償債能力相一致，恢復(fù)財(cái)政收支平衡狀態(tài)。

因此，財(cái)政重整并非指政府破產(chǎn)，即財(cái)政重整之后，仍然需要保障必要的基本民生支出和政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)支出，且不得因償還債務(wù)本息影響政府基本公共服務(wù)的提供。同時(shí)，導(dǎo)致財(cái)政重整的硬性指標(biāo)反映的是顯性債務(wù)。

實(shí)際上，國外已有實(shí)施財(cái)政重整的先例。例如，2011年，美國俄亥俄州曼斯菲爾德市地方政府便進(jìn)入財(cái)政應(yīng)急狀態(tài)并開始實(shí)施財(cái)政復(fù)蘇計(jì)劃，其采取的主要手段包括將個(gè)人所得稅提高0.25%、減少公務(wù)員節(jié)假日工資及帶薪病假、減少公車使用、處置森林資產(chǎn)等。早在1994年，加利福尼亞州奧蘭治縣也采取過一系列的財(cái)政重整措施，其采取的措施包括裁減2000余名公務(wù)人員、壓縮固定資產(chǎn)投資和削減公共服務(wù)項(xiàng)目等。

（二）財(cái)政重整的觸發(fā)機(jī)制：顯性債務(wù)付息支出占比超過10%的紅線

88號(hào)文提出“市縣政府年度一般債務(wù)付息支出超過當(dāng)年一般公共預(yù)算支出10%，或?qū)ｍ?xiàng)債務(wù)付息支出超過當(dāng)年政府性基金預(yù)算支出10%的，債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組或債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組必須啟動(dòng)財(cái)政重整計(jì)劃”。可以看出，財(cái)政重整的前提是一般債務(wù)或?qū)ｍ?xiàng)債務(wù)付息支出超過自身承受能力的10%，并非指隱性債務(wù)。

其中，縣級(jí)以上地方各級(jí)政府設(shè)立政府性債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組（非常設(shè)機(jī)構(gòu)），當(dāng)本地區(qū)出現(xiàn)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件時(shí)，根據(jù)需要轉(zhuǎn)為政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組。必要時(shí)，省級(jí)政府可以成立工作組進(jìn)駐風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)，幫助或者接管風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)財(cái)政管理，幫助制定或者組織實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)地區(qū)財(cái)政重整計(jì)劃。

（三）如何實(shí)施財(cái)政重整計(jì)劃？開源節(jié)流與省級(jí)政府臨時(shí)救助

啟動(dòng)財(cái)政重整計(jì)劃后，地方政府需要從開源和節(jié)流兩個(gè)方面采取對(duì)應(yīng)舉措：

1、首先需要加大清繳欠稅欠費(fèi)力度、暫停財(cái)稅優(yōu)惠政策，確保應(yīng)收盡收，同時(shí)應(yīng)增加政府資源性收入以及統(tǒng)一處置政府擁有的各類經(jīng)營性資產(chǎn)、行政事業(yè)單位資產(chǎn)、國有股權(quán)等。

2、除必要的基本民生政策支出和政府有效運(yùn)轉(zhuǎn)支出外，視債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)，本級(jí)政府其他財(cái)政支出應(yīng)保持“零增長”或者大力壓減。具體可以概述為，

（1）“三不一退”，即不得新批政府投資計(jì)劃、不得新上政府投資項(xiàng)目、不得設(shè)立各類需要政府出資的投資基金，已經(jīng)設(shè)立的應(yīng)當(dāng)制定分年退出計(jì)劃；

（2）“削減經(jīng)費(fèi)”，包括實(shí)行公務(wù)出國（境）、培訓(xùn)、公務(wù)接待等項(xiàng)目“零支出”，大幅砍掉政府咨詢、差旅、勞務(wù)等各項(xiàng)支出；

（3）“縮編裁員”，即機(jī)關(guān)事業(yè)單位暫停新增人員，必要時(shí)采取核減機(jī)構(gòu)編制、人員等措施； 

（4）“清理補(bǔ)貼”，即暫停地方自行出臺(tái)的機(jī)關(guān)事業(yè)單位各項(xiàng)補(bǔ)貼政策，清理各類對(duì)企事業(yè)單位的補(bǔ)助補(bǔ)貼。 

（5）暫停土地出讓收入各項(xiàng)政策性計(jì)提，扣除成本性支出后的土地出讓收入應(yīng)全部用于還債。

3、若以上舉措仍無法解決債務(wù)危機(jī)，則可以申請(qǐng)省級(jí)政府臨時(shí)救助，手段包括代償部分政府債務(wù)、減免部分專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付配套資金等。但是，財(cái)政重整計(jì)劃結(jié)束后，省級(jí)政府可以決定是否收回相關(guān)資金。

4、以資陽市下的雁江區(qū)和安岳縣為例，雁江區(qū)財(cái)政局在其2018年財(cái)政工作重點(diǎn)中提出通過綜合落實(shí)支出控制辦法、綜合采取加大預(yù)算安排、推動(dòng)融資平臺(tái)轉(zhuǎn)型改制、盤活存量資產(chǎn)資源等方式將專項(xiàng)債務(wù)利息支出在基金支出中的占比降到10%以內(nèi)。安岳縣提出的財(cái)政重整計(jì)劃則更為詳細(xì)，

（1）加大對(duì)閑置國有資產(chǎn)、低效經(jīng)營性國有資產(chǎn)、政府債務(wù)對(duì)應(yīng)形成資產(chǎn)的處置力度、削減政府一般性支出，同時(shí)除縣委、縣政府決定且已落實(shí)項(xiàng)目建設(shè)資金的項(xiàng)目外，其他本級(jí)財(cái)政投資的政府性項(xiàng)目一律暫停立項(xiàng)審批，停建或緩建尚未啟動(dòng)的本級(jí)財(cái)政投資的政府性項(xiàng)目。

（2）定額公用經(jīng)費(fèi)支出補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)在年初預(yù)算的基礎(chǔ)上再次壓縮10%。

（3）財(cái)政重整期間，暫停市、縣政府出臺(tái)的各類獎(jiǎng)勵(lì)，暫停對(duì)企業(yè)的各類政策性補(bǔ)貼、貼息等優(yōu)惠政策補(bǔ)助，且不再出臺(tái)新的優(yōu)惠政策。

（四）88號(hào)文還有哪些要點(diǎn)？

1、88號(hào)文提出，根據(jù)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件的性質(zhì)、影響范圍和危害程度等情況，將風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別劃分為I級(jí)（特大）、II級(jí)（重大）、III級(jí)（較大）、IV級(jí)（一般）四個(gè)等級(jí)，實(shí)行分級(jí)響應(yīng)和應(yīng)急處置。

2、地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)事件是指地方政府已經(jīng)或者可能無法按期支付政府債務(wù)本息，或者無力履行或有債務(wù)法定代償責(zé)任，容易引發(fā)財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)，需要采取應(yīng)急處置措施予以應(yīng)對(duì)的事件。

3、省級(jí)政府對(duì)本地區(qū)政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置負(fù)總責(zé)，省以下地方各級(jí)政府按照屬地原則各負(fù)其責(zé)，財(cái)政部門是政府性債務(wù)的歸口管理部門、承擔(dān)本級(jí)債務(wù)管理領(lǐng)導(dǎo)小組（債務(wù)應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)小組）辦公室職能。

4、設(shè)區(qū)的市級(jí)、縣級(jí)政府（以下統(tǒng)稱市縣政府）預(yù)計(jì)無法按期足額支付到期政府債務(wù)本息的，應(yīng)當(dāng)提前2個(gè)月以上向上級(jí)或省級(jí)政府報(bào)告，并抄送上級(jí)或省級(jí)財(cái)政部門。

5、地方政府或有債務(wù)的債務(wù)人預(yù)計(jì)無法按期足額支付或有債務(wù)本息的，應(yīng)當(dāng)提前1個(gè)月以上向本級(jí)主管部門和財(cái)政部門報(bào)告，經(jīng)財(cái)政部門會(huì)同主管部門確認(rèn)無力履行法定代償責(zé)任或必要救助責(zé)任后，由本級(jí)政府向上級(jí)或省級(jí)政府報(bào)告，并抄送上級(jí)或省級(jí)財(cái)政部門。

四、關(guān)注2022年部分區(qū)域的城投債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

（一）隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)可能是比較常見的現(xiàn)象，而不太常見的顯性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)超標(biāo)較為罕見，某種程度上這更能反映地區(qū)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的壓力，畢竟如果顯性債務(wù)都出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)，那么沒有被披露的隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)壓力便可想而知了。事實(shí)上，其它一些地區(qū)也曾采取過類似于財(cái)政重整的舉措。例如，2018年湖南邵陽市本級(jí)“停、緩、調(diào)、撤”公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目投資規(guī)模達(dá)到457.88億元，核銷存量或有債務(wù)73.45億元，同時(shí)壓減政府公用經(jīng)費(fèi)和非稅收入執(zhí)收成本。

再比如，2018年9月，沈陽市遼中區(qū)出臺(tái)了處置閑置國有資產(chǎn)償還政府性債務(wù)工作方案，擬將區(qū)水利局、教育局、外經(jīng)局、衛(wèi)計(jì)局、住建局等部門300余套（棟）閑置資產(chǎn)，在2019年一季度公開拍賣。

可以預(yù)期，資陽雁江區(qū)、安岳縣以及鶴崗并不孤立，也不會(huì)是最后一個(gè)啟動(dòng)財(cái)政重整計(jì)劃的地區(qū)，下一個(gè)地區(qū)會(huì)是哪里可能也需要關(guān)注？

（二）雖然沒有數(shù)據(jù)驗(yàn)證，但我們推測，部分地區(qū)之所以出現(xiàn)財(cái)政重整的問題，可能是與近期土地出讓收入大幅下滑（如流拍等）導(dǎo)致政府性基金收入對(duì)應(yīng)大幅下滑有關(guān)，同時(shí)一些城投平臺(tái)受隱性債務(wù)監(jiān)管趨嚴(yán)影響（如15號(hào)文）導(dǎo)致地方債務(wù)之間的騰挪空間明顯變小（如顯性債務(wù)壓力沒辦法通過城投緩解）可能也成為推動(dòng)因素。實(shí)際上，2018年進(jìn)行財(cái)政重整的資陽雁江區(qū)和安岳縣顯性債務(wù)付息支出占比超過10%的紅線，同樣也是因?yàn)橥恋爻鲎屖杖氪蠓禄?/p>

（三）考慮到土地出讓收入下降或處于低位還將延續(xù)，意味著地產(chǎn)行業(yè)的危機(jī)實(shí)際上正在向城投平臺(tái)蔓延，隱性債務(wù)監(jiān)管強(qiáng)化限制了城投平臺(tái)的融資現(xiàn)金流，而地產(chǎn)行業(yè)的危機(jī)則限制了地方政府的政府性基金收入，財(cái)政政策力度強(qiáng)化又在加重地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，因此對(duì)融資現(xiàn)金流或土地出讓收入較為依賴的地區(qū)，未來需要給予重點(diǎn)關(guān)注，有些風(fēng)險(xiǎn)如果不能騰挪，恐怕是難以掩蓋的。

（四）現(xiàn)階段，財(cái)政重整只是針對(duì)顯性債務(wù)，且并沒有在地區(qū)間大范圍鋪開。而市場更關(guān)心的是隱性債務(wù)的處理路徑，而目前看政策層面似乎仍堅(jiān)持“誰家的孩子誰抱”以及“債權(quán)人與債務(wù)人共擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)”的原則，尚沒有具體解決思路。當(dāng)然，地方政府在對(duì)待隱性債務(wù)層面需要考慮的約束條件實(shí)際上更多，貴州、云南等地區(qū)的前車之鑒仍然讓地方政府心有余悸。

注：文章為作者獨(dú)立觀點(diǎn)，不代表資產(chǎn)界立場。

題圖來自 Pexels，基于 CC0 協(xié)議

本文由“任博宏觀倫道”投稿資產(chǎn)界，并經(jīng)資產(chǎn)界編輯發(fā)布。版權(quán)歸原作者所有，未經(jīng)授權(quán)，請(qǐng)勿轉(zhuǎn)載，謝謝！

原標(biāo)題： 財(cái)政重整再現(xiàn)，該驚慌嗎？