YY評級 作者：rating狗
來源：YY評級（ID：YYRating）
背景知識一：稅務機關的雙重管理機制
前面，我們對土地出讓收入稅務征收做了解讀，但是需要理解稅務征收，也需要關注稅務機關的管理體制，此后的征收將明顯規范化、透明化；此外的先征后返等操作理論上仍可進行，但是難度顯著提升（欠繳土地出讓可能和欠稅一個性質，就算是先征后返，也得先有交錢再返回的時間差）
2018年國稅、地稅合并之后，我國實行的是以國家稅務總局為主、省（區、市）人民政府雙重領導管理體制，既能實現中央對地方稅收征管的垂直管轄、有效監督，又能充分利用地方政府的信息優勢，發揮地方政府的積極性。而在這之前，國稅系統實行國家稅務總局垂直管理的領導體制，地稅系統實行省（區、市）人民政府和國家稅務總局雙重領導、以地方政府領導為主的管理體制。
另外，從2019年起，各項社會保險費也交由合并后的稅務部門統一征收，進一步擴大了稅收部門的征管權限。
01 國稅、地稅兩套體系的由來
要理解國稅、地稅為什么合并，首先要了解國稅、地稅兩套稅收征管系統是怎么來的，即為什么分開。這得從1994年分稅制改革說起，分稅制改革之前，為了充分調動地方政府的積極性，我國實行的是財政包干體制，稅收的征管權在地方，地方征收完以后再向中央按約定比例分成，剩余的部分即可用于地方的建設。此時出于招商引資的需求，地方政府往往有充足的激勵去少征稅、濫用稅收優惠或以各種方式返還，即通常說的“財政降格”，或是為了少向中央分成而瞞報收入。從而造成中央財力不足的局面，難以實行有效的宏觀調控、提供全國性的公共品，也無法對中西部地區進行有力的轉移支付，地區間財力差異懸殊。
對此，1994年實行了分稅制改革，明確了中央、地方的稅收管轄權，依據各稅種的特征、征管難易程度，劃分為中央稅、地方稅、中央與地方共享稅三個類別，國稅部門主要負責征收中央稅、共享稅，地稅部門主要負責征收地方稅。這極大提升了中央的財政汲取能力，不過也大大弱化了地方政府的財政實力，造成地方政府財權與事權不匹配，只能依賴土地財政，也促成了地方政府債臺高筑的局面。
02 國地稅合并的外部條件
1）此前地方稅的最大稅種即為營業稅，2012年啟動了營改增試點，并于2016年全面實施，地稅部門工作量隨之大大減少，而國稅部門工作量加重、人手不足。
2）當初設立國稅部門征收中央稅及共享稅，地方政府征收地方稅，是為了保證收入不混庫，而當前信息技術已經足夠成熟，即使由一個部門來征收也可以進行有效區分。
03 國地稅合并的優點
其實早在2015年，各地國稅局就加大了與地稅局的合作，大力推進聯合辦稅，如互設窗口、共建辦稅服務廳和共同進駐政務服務中心等，以解決納稅人辦稅“多頭跑”、資料“多頭報”等問題，不過合作不是合并，兩個部門的上級監管部門不同，利益訴求也就不同，合作關系能發揮的作用有限。而直接推動兩個部門合并有以下優點：
1）降低征管成本，提高征管效率。國稅和地稅的納銳人重合度很高，兩個部門分別要進行稅務登記、稅款征收、稅務檢查等工作，造成人力、物力的浪費。而兩個部門合并能最大化的發揮協同效應。
3）加強了對地方稅務執法的監管，提升地方財政預算的透明度，降低地方政府的自由量裁權。此前地稅局主要由地方政府領導，各地標準不統一，執行上也不嚴格，常常濫用稅收優惠。國稅、地稅合并后，能夠統一執法標準，避免稅收流失，也一步增強地方政府稅收收入的透明度。
04 總結與延伸
本次將國有土地使用權出讓收入、礦產資源專項收入、海域使用金、無居民海島使用金四項政府非稅收入劃轉稅務部門征收其實與此前國地稅合并以及將社保費劃轉稅務部門征收在思路上是一脈相承的，主要的目的都是為了提高征管效率、精簡人員，同時統一各地的執行標準，降低地方的自由裁量權，防止濫用優惠或瞞報收入，加強對于地方財政收支的監管。
而部分媒體所理解的分享地方政府土地出讓收入或是納入一般公共預算，目前來看都是過度解讀了。分稅制改革以來，央地之間的財力不均衡日益嚴重，地方財權、財力不匹配中央也是很清楚的，這些年所進行的給予專項債額度、隱性債務化解等措施其實都是開正門、堵偏門的思路，應該不會這時候給正門添堵。而地方政府四本賬的劃分也不是以征收機構為劃分依據，一般公共預算收入是統籌使用的，而根據《預算法》規定，政府性基金收入遵循“專款專用、按項編制”的原則，通常是國家或地方政府需要進行某項專門的工程建設或事業建設時，因當期財力不能支持而向特定對象、特定區域收取的具有特定用途的。今年4月公布的《國務院關于進一步深化預算管理制度改革的意見》中雖然提出“將應當由政府統籌使用的基金項目轉列一般公共預算”，其中并未明確“應當由政府統籌使用的基金項目”包括什么。而結合此前財政部發布的《關于完善政府預算體系有關問題的通知》，規定“從2015年起，加大政府性基金預算與一般公共預算的統籌力度，將政府性基金預算中用于提供基本公共服務以及主要用于人員和機構運轉等方面的項目收支轉列一般公共預算，具體包括地方教育附加、文化事業建設費、殘疾人就業保障金、從地方土地出讓收益計提的農田水利建設和教育資金、轉讓政府還貸道路收費權收入、育林基金、森林植被恢復費、水利建設基金、船舶港務費、長江口航道維護收入等11項基金”，可見劃入一般公共預算的主要是用于提供基本公共服務以及用于人員和機構運轉等方面的收入，土地出讓金整體不符合描述。
背景知識二：土地出讓收入的分成比例問題
本次收入征管權的劃轉不涉及到資金分成問題。分稅制改革以來，土地出讓金收入全部劃歸地方政府，成為地方政府的“第二財政”，并由省、市、區（縣）政府按照比例分成，各地對于分成比例的規定有所不同，近30年來未發生變化。另一方面，雖然中央基本未參與到土地出讓金的分配中，但它可以對于土地出讓金的用途作出一定規定，例如國發〔2004〕8號文規定，各市、縣必須將不低于土地出讓平均純收益的15%用于農業土地開發，不過還是屬于地方的錢，用于地方的項目。未來這種指定用途的形式來調控土地出讓金的使用可能越來越多。
另外，從改革后的土地出讓金征繳流程來看，稅務部門是在招拍掛完成、交易確認書、出讓合同都簽署完之后才介入的，不參與前期到出讓對象、出讓金額的確認過程中。不過，由稅收部門征收，正規性、統一性都將得到提升，企業拖欠、官員腐敗的空間都減少，這也是現代財政的發展方向。實際上在國外稅收及非稅收入也主要是同一部門征收，美國叫“美國國內收入署”，英國叫“皇家收入與關稅局”，加拿大叫“加拿大收入局”，而不像中國非稅收入分散在各個地方部門。
從目前的規定來看，不應當過度引申。實際上，地方政府的財力已經十分緊繃了，若進一步簡單粗暴分走一部分土地出讓收入，地方政府則會被迫進一步哄抬土地價格來補充財力，這將造成房價進一步上漲。另外，潛在財力銳減也將進一步加大城投債的系統性風險，這與中央之前的一系列化債支持是背道而馳的。中央政府應該只是想要更清楚地把握地方政府的錢袋子里到底有多少錢，同時已經有其他許多手段去控制地方平臺新增融資。
核心三個關鍵詞：慢變量、透明化和強監管。未來很可能在分成比例上有進一步變化，但是肯定是依據現狀和針對性的特征設計，不會操之過急。短期的訴求是透明監管。
背景知識三：城投拿地的樣本觀察 （鎮江/天津）
對于土地出讓收入，我們除了關注歷年相應的出讓計劃、出讓收入的規模以及土地出讓的單價外，對于土地出讓的競得方也需一個觀察。
因為從競得方的構成觀察來看，除了市場化的各家房企，城投亦是一大主力，而來源于城投的土地出讓不免有“左手換右手”的嫌疑，同時在新政策的沖擊下，城投主體的拿地不管是處于真實的經營還是另有目的（例如土地托價），在由財稅部門實繳的嚴監管下勢必會受到一定沖擊。
因此，我們選擇以“天津、鎮江”為案例來進行分析，并且以經營性土地（商用、住宅等）為主。
01 鎮江
鎮江區域內，根據其自然資源和規劃網的分類，我們將其分為市區、揚中市、丹陽市、句容市四個部分分別來看，時間選擇為20年年初以來。
從競得方的構成來看，20年存粹的城投購地規模為6.76億元，例如江蘇瀚瑞等主體；城投參股的公司購地規模達到37.90億元，這類參股公司多以瀚瑞投資控股持股20%+江蘇興蘇投資中心（有限合伙）80%股權的形式出現；其余存粹房企規模僅為20.29億元。
丹陽、句容、揚中三市
句容市20年經營性土地出讓41宗，收入為60億元，21年暫無土地出讓，其中城投規模11宗25.69億元，以句容弘盛房地產開發（句容投資孫公司）和句容弘迅房地產（句容城投子公司）為主要城投購地主體。
丹陽市20年經營性土地出讓29宗，收入為35.24億元，其中城投規模11宗5.76億元，；21年出讓14宗，收入為25.57億元，其中城投規模9宗17.74億元，占絕大多數；城投購買主體以丹陽高新投、丹陽投資以及丹陽經開為主。
揚中市20年經營性土地出讓23宗，收入為35.24億元，其中城投規模11宗5.76億元；21年暫無土地出讓。其中城投規模13宗31.14億元，占比在60%左右；主要城投購買主體為江蘇大行臨港產業投資、中揚置業股份（揚中城投子公司）等。
綜合鎮江市區及下屬縣級市的20年以來的經營性土地出讓詳情，我們發現市區內，存粹的非城投主體拿地規模普遍較小，多為城投參股的地方房企，并且從股權的構成來看，股權雖少但城投仍為公司運營發展主力。縣級市層面，非城投和城投拿地規模近似于五五開，相較于市級層面，城投在土地出讓中的角色更重。
02 天津
總量而言，2020年以來總計227宗土地出讓，其中城投相關的土地出讓82宗，涉及金額達271.6億元，占所有土地出讓收入的17.1%。
而具體到區域和明細而言，濱海新區土地出讓收入規模高，同時城投拿地占比在41.37%，遠高于直轄市其他區；從具體的明細而言，天津生態城投資拿地38宗，出讓金規模達114.79億元，占濱海新區城投拿地的59%左右。
由此可見，濱海新區土地市場的紅火，城投公司出了一半的力，映射到濱海新區目前的現狀——經濟產業發展的不及預期，相應的市場化房企主體并未有那么大的熱情區支撐新區的土地市場。
03 小結
因此，根據我們試點選擇的兩個區域，省級視角下的天津和地市級視角下的鎮江，可以假想：當土地出讓的收入收繳權劃歸財稅部門后，土地出讓收入的繳納也好使用也好，必然趨嚴。城投拿地勢必會受到一定沖擊，這種沖擊也會表現兩個層次：
①首先，依賴城投托價的非經營性拿地勢必受到影響，后續可能會逐步消減。
兩相疊加之下，區域未來的土地出讓收入規模或趨于真實，也就意味著存在著大幅擠水分的可能性。
但需要注意的是，從現金流角度而言，這種下滑只是浮于數字層面的降低，因為城投拿地能夠貢獻的現金流多浮于數字而很少真實貢獻現金流，土地出讓收入權的劃撥更多的影響在于徹底讓“區域土地出讓”變的真實，落實各地真實的土地出讓能力。
因而政策需要配套組合拳，拉長時間線來看，不要過度的陷入看山是山看水是水的靜態視角。變化是，漸進的，現階段土地財政短期依賴仍在，但是通過分配權的制度設計，降低地方政府激勵，增加監管透明度，輔以制度安排，慢變量正在路上。
注：文章為作者獨立觀點，不代表資產界立場。
題圖來自 Pexels，基于 CC0 協議
本文由“YY評級”投稿資產界，并經資產界編輯發布。版權歸原作者所有，未經授權，請勿轉載，謝謝！
