2022年5月6日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳出臺《關(guān)于推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)的意見》（以下簡稱“《意見》”），全面系統(tǒng)提出縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)的指導(dǎo)思想、工作要求、發(fā)展目標、建設(shè)任務(wù)、政策保障和組織實施方式，旨在提升縣城發(fā)展質(zhì)量，更好滿足農(nóng)民到縣城就業(yè)安家需求和縣城居民生產(chǎn)生活需要，為實施擴大內(nèi)需戰(zhàn)略、協(xié)同推進新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興提供有力支撐。

2022年以來，中國經(jīng)濟發(fā)展面臨的國內(nèi)外環(huán)境復(fù)雜性和不確定性加劇，全球經(jīng)濟復(fù)蘇放緩，俄烏地緣政治沖突導(dǎo)致全球糧食、能源等大宗商品市場大幅波動，國內(nèi)多地疫情大規(guī)模復(fù)發(fā)，市場主體困難明顯增加，經(jīng)濟面臨的下行壓力進一步加大。在此背景下，“穩(wěn)增長、穩(wěn)預(yù)期”成為宏觀政策的焦點。從2021年中央經(jīng)濟工作會議提出“適度超前基建投資”到今年4月中央政治局會議重申要“全力擴大國內(nèi)需求，發(fā)揮有效投資的關(guān)鍵作用，全面加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”，凝聚了基建穩(wěn)增長的政策共識。

《意見》是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)系列政策在縣域建設(shè)的細化和延伸，作為首個中央層級的縣城城鎮(zhèn)化政策文件，標志著縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)的政策支持力度進一步提升。2014年《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014—2020年）》印發(fā)實施，明確提出要把加快發(fā)展中小城市作為優(yōu)化城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)的主攻方向。2020年5月，發(fā)改委印發(fā)《關(guān)于加快開展縣城城鎮(zhèn)化補短板強弱項工作的通知》，支持縣城提升綜合承載能力和治理能力，選擇120個縣及縣級市開展縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)示范工作，形成縣城補短板強弱項“1+N+X”系列政策性文件。同時，黨的十九屆五中全會《建議》提出推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，國家“十四五”規(guī)劃《綱要》也提出縣城建設(shè)的任務(wù)舉措。

縣城發(fā)展方向方面，《意見》要求尊重縣城發(fā)展規(guī)律，順應(yīng)縣城人口流動變化趨勢，立足資源環(huán)境承載能力、區(qū)位條件、產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)、功能定位，統(tǒng)籌縣城生產(chǎn)、生活、生態(tài)、安全需要，合理確定不同類型縣城的發(fā)展路徑。一是加快發(fā)展大城市周邊縣城，支持位于城市群和都市圈范圍內(nèi)的縣城融入鄰近大城市建設(shè)，發(fā)展成為與鄰近大城市通勤便捷、功能互補、產(chǎn)業(yè)配套的衛(wèi)星縣城。二是積極培育專業(yè)功能縣城，支持具有資源、交通等優(yōu)勢的縣城發(fā)揮專業(yè)特長，發(fā)展成為先進制造、商貿(mào)流通、文化旅游等專業(yè)功能縣城，支持邊境縣城完善基礎(chǔ)設(shè)施。三是合理發(fā)展農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)縣城，為有效服務(wù)“三農(nóng)”、保障糧食安全提供支撐。四是有序發(fā)展重點生態(tài)功能區(qū)縣城，為保護修復(fù)生態(tài)環(huán)境、筑牢生態(tài)安全屏障提供支撐。五是引導(dǎo)人口流失縣城轉(zhuǎn)型發(fā)展，促進人口和公共服務(wù)資源適度集中，加強民生保障和救助扶助。同時，《意見》明確縣城建設(shè)要嚴守耕地和永久基本農(nóng)田、生態(tài)保護紅線、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，防范地方政府債務(wù)風(fēng)險。

縣城公共設(shè)施量大面廣、資金需求巨大，但縣級層面普遍財力不足，很多縣也缺乏新增建設(shè)用地計劃指標。為破解縣城建設(shè)的重點難點問題，增強縣城可持續(xù)發(fā)展能力，《意見》提出了完善人口、資金、土地等體制機制和政策措施的多方面要求。人口方面，《意見》要求健全農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化機制，建立健全省以下城鎮(zhèn)建設(shè)用地增加規(guī)模與吸納農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口落戶數(shù)量掛鉤機制，專項安排與進城落戶人口數(shù)量相適應(yīng)的新增建設(shè)用地計劃指標。土地利用方面，《意見》強調(diào)建立集約高效的建設(shè)用地利用機制，加強存量低效建設(shè)用地再開發(fā)，合理安排新增建設(shè)用地計劃指標，保障縣城建設(shè)正常用地需求。投融資方面，《意見》提出多種融資方式，對于公益性項目，加強地方財政資金投入，其中符合條件項目可通過中央預(yù)算內(nèi)投資和地方政府專項債券予以支持；對準公益性項目和經(jīng)營性項目，鼓勵銀行業(yè)金融機構(gòu)特別是開發(fā)性政策性金融機構(gòu)增加中長期貸款投放，同時支持符合條件的企業(yè)發(fā)行縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項企業(yè)債券；引導(dǎo)社會資金參與縣城建設(shè)，盤活國有存量優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)，規(guī)范推廣政府和社會資本合作模式，穩(wěn)妥推進基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域不動產(chǎn)投資信托基金試點，鼓勵中央企業(yè)等參與縣城建設(shè)。同時，《意見》明確引導(dǎo)有條件的地區(qū)整合利用好既有平臺公司，有利于助推縣級平臺公司的整合和轉(zhuǎn)型發(fā)展。

縣級城投企業(yè)承擔了區(qū)域內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及運營職能，亦為推動區(qū)域城鎮(zhèn)化建設(shè)的重要抓手，是大量基建項目的承接主體。隨著政策紅利逐步釋放，部分縣級城投承接項目的建設(shè)資金來源或更加豐富。具體來看，近期財政部要求地方政府在6月底基本完成2022年新增專項債的發(fā)行工作，在區(qū)縣財政緊平衡的背景下，部分城投公司下半年的資金壓力有望得到一定緩解。縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項企業(yè)債作為發(fā)改委支持縣域城鎮(zhèn)化補短板建設(shè)的融資工具，截至2022年5月11日，全國累計發(fā)行33只，涉及24家縣級城投公司，發(fā)行規(guī)模合計227.90億元。未來部分區(qū)縣城投仍可利用政策機遇，合理發(fā)行縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)專項企業(yè)債券融資，參與到重點項目建設(shè)中，特別是發(fā)改委確立的120個新型城鎮(zhèn)化建設(shè)示范縣及縣級市的城投平臺可積極運用新型城鎮(zhèn)化專項企業(yè)債拓展融資渠道，更好支持縣城基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。

總體來看，縣城是我國城鎮(zhèn)體系的重要組成部分，是城鄉(xiāng)融合發(fā)展的關(guān)鍵支撐，對促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)、構(gòu)建新型工農(nóng)城鄉(xiāng)關(guān)系具有重要意義。《意見》提出因地制宜補齊縣城短板弱項，并為縣城新型城鎮(zhèn)化建設(shè)指出了方向以及資金保障措施，部分縣級城投項目建設(shè)的資金來源或?qū)⒏迂S富，中國百強縣及發(fā)改委確立的120個新型城鎮(zhèn)化建設(shè)示范縣的主要城投企業(yè)參與機會較大。但《意見》同時強調(diào)有效防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險、促進縣區(qū)財政平穩(wěn)運行，表明地方政府債務(wù)風(fēng)險防控并未放松，融資不能突破不增加隱性債務(wù)的紅線，需關(guān)注區(qū)域債務(wù)負擔較重、項目收益難以平衡投入、平臺整合過程中層級下降等因素對縣級城投信用水平的影響。