作者：毛小柒

【正文】

本文聚焦省聯(lián)社改革這一主題。

一、各地省聯(lián)社體量對(duì)比：合計(jì)超過35萬(wàn)億元

目前省聯(lián)社仍在起著主導(dǎo)作用且具有公開信息可供查詢的地區(qū)主要有23個(gè)，北京、上海、重慶、天津、寧夏與陜西等地區(qū)已組建轄區(qū)統(tǒng)一的農(nóng)商行取代省聯(lián)社，而西藏與新疆地區(qū)未披露相關(guān)信息。上述23個(gè)地區(qū)在2021年底的總資產(chǎn)合計(jì)超過35萬(wàn)億，占據(jù)全部農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)體量（超過45萬(wàn)億）的76%以上。

（一）浙粵蘇魯四巨頭均超3萬(wàn)億：合計(jì)超14萬(wàn)億

目前有四個(gè)地區(qū)的省聯(lián)社體量超過3萬(wàn)億，從高到低依次為浙江（預(yù)計(jì)4萬(wàn)億）、廣東（3.80萬(wàn)億）、江蘇（3.57萬(wàn)億）和山東（3.05萬(wàn)億），合計(jì)達(dá)到14.42萬(wàn)億元。值得關(guān)注的是，浙江的經(jīng)濟(jì)總量雖排在廣東、江蘇與山東之后，位居全國(guó)第四，但其省聯(lián)社的體量卻位居全國(guó)首位。2021年全年，廣東、江蘇、山東與浙江的經(jīng)濟(jì)總量依次為12.44萬(wàn)億、11.64萬(wàn)億、8.31萬(wàn)億和7.35萬(wàn)億。

（二）河北與河南均位于2-3萬(wàn)億之間：合計(jì)4.24萬(wàn)億

另有兩個(gè)地區(qū)的省聯(lián)社體量位于2-3萬(wàn)億之間，分別為河北與河南。其中，河北與河南的體量分別為2.24萬(wàn)億和2萬(wàn)億，合計(jì)4.24萬(wàn)億。要知道，河北與河南的經(jīng)濟(jì)總量分別為4.04萬(wàn)億和5.89萬(wàn)億，分別位居全國(guó)第12和第5，因此河北地區(qū)的省聯(lián)社體量也明顯和其經(jīng)濟(jì)總量不匹配。

（三）11個(gè)省聯(lián)社的體量位于1-2萬(wàn)億之間，合計(jì)接近14萬(wàn)億

除上述6個(gè)地區(qū)外，另有11個(gè)省聯(lián)社的體量超過1萬(wàn)億，從高到低依次為四川（1.80萬(wàn)億）、安徽（1.70萬(wàn)億）、湖南（1.25萬(wàn)億）、山西（1.42萬(wàn)億）、云南（1.20萬(wàn)億）、湖北（1.19萬(wàn)億）、江西（1.10萬(wàn)億）、廣西（1.09萬(wàn)億）、福建（1.07萬(wàn)億）、遼寧與陜西（均為1萬(wàn)億左右），合計(jì)接近14萬(wàn)億。

（四）經(jīng)濟(jì)體量與該地區(qū)的省聯(lián)社體量并不總是能夠?qū)?yīng)

整體上看，經(jīng)濟(jì)體量大的地區(qū)，其省聯(lián)社體量并不總是很大。例如，經(jīng)濟(jì)體量位居全國(guó)第四的浙江，其省聯(lián)社體量卻高居全國(guó)第一；經(jīng)濟(jì)體量位居全國(guó)第12的河北，其省聯(lián)社體量卻位居全國(guó)第5；經(jīng)濟(jì)體量位居全國(guó)第9的福建，其省聯(lián)社體量?jī)H位居全國(guó)第16。

（五）各地省聯(lián)社體系質(zhì)量參差不齊

農(nóng)商行一定程度上能夠代表各地省聯(lián)社體系的質(zhì)量。截至2021年底，農(nóng)商行的不良貸款率和撥備覆蓋率分別為3.63%和129.48%，資產(chǎn)質(zhì)量整體比較堪憂。但是從公布資產(chǎn)質(zhì)量的部分地區(qū)來看，分化較為明顯。

例如，廣東省聯(lián)社的撥備覆蓋率僅為142.76%，浙江省聯(lián)社的不良貸款率和撥備覆蓋率分別為0.81%和523.37%，福建省聯(lián)社的不良貸款率和撥備覆蓋率分別為1.28%和和412.59%，整體上看均處于較好的位置。

（六）省聯(lián)社體系內(nèi)機(jī)構(gòu)變遷：農(nóng)商行與重組整合是大方向

省聯(lián)社體系內(nèi)機(jī)構(gòu)主要分為農(nóng)信社、農(nóng)合行與農(nóng)商行三大類。目前政策層面正著力推動(dòng)農(nóng)信社與農(nóng)合行向農(nóng)商行轉(zhuǎn)變。所以我們看到，2008年以來，農(nóng)商行法人機(jī)構(gòu)數(shù)量已由2008年的22家增至目前的1596家，農(nóng)信社與農(nóng)合行數(shù)量則分別由2008年的4965家和163家縮減至576家和23家。與此同時(shí)，省聯(lián)社體系內(nèi)的機(jī)構(gòu)亦在大幅重組整合，三類機(jī)構(gòu)的數(shù)量合計(jì)亦分別從2008年的5150家縮減至2195家，呈逐年下降態(tài)勢(shì)。

目前的23家農(nóng)合行主要分布廣西（10家）、甘肅（5家）、新疆（2家）、陜西（2家）、內(nèi)蒙古（2家）、河北（1家）、云南（1家）等7個(gè)地方。具體分別為昆明官渡農(nóng)合行、甘肅榆中農(nóng)合行、天水秦州農(nóng)商行、天水麥積農(nóng)合行、甘肅寧縣農(nóng)合行、隴南武都農(nóng)合行、石家莊匯融農(nóng)合行、新疆石河子農(nóng)合行、二連浩特農(nóng)合行、廣西柳江農(nóng)合行、廣西象州農(nóng)合行、廣西興安農(nóng)合行、廣西平樂農(nóng)合行、廣西百色右江農(nóng)合行、廣西賀州桂東農(nóng)合行行、廣西平果農(nóng)合行、廣西桂林漓江農(nóng)合行、廣西宜州農(nóng)合行、廣西全州農(nóng)合行、錫林浩特農(nóng)合行、通遼奈曼農(nóng)合行、陜西吳起農(nóng)合行、陜西富縣農(nóng)合行。

二、省聯(lián)社與農(nóng)信體系的發(fā)展歷程探討

農(nóng)信社是合作金融組織的具體形式，而省聯(lián)社的誕生既是農(nóng)信社改革的產(chǎn)物之一，亦是中央與地方相互博弈的結(jié)果。隨著農(nóng)信社改革的逐步推進(jìn)，農(nóng)商行逐漸居于主導(dǎo)地位，省聯(lián)社改革自然也變得很迫切。大致歷程如下：

（一）新中國(guó)成立前：農(nóng)信社并非中國(guó)獨(dú)創(chuàng)

農(nóng)信社作為合作金融組織的一種形式，其在德國(guó)、蘇聯(lián)等地區(qū)早有實(shí)踐。中國(guó)的農(nóng)信社歷史則要追溯到20世紀(jì)20-30年代。公開信息顯示，1923年6月，中國(guó)華澤義賑救災(zāi)總會(huì)在河北省香河縣成立了第一個(gè)農(nóng)信社，而1927年2月我黨在湖北省黃岡縣則建立了第一個(gè)農(nóng)民協(xié)會(huì)信用合作社。

（二）初步誕生期（1950-1979年）：農(nóng)信社密集成立

新中國(guó)成立后，為盡快把農(nóng)民和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)引向社會(huì)主義道路，中央決定在農(nóng)村推行合作化運(yùn)動(dòng)。其中，1951年5月，人民銀行召開第一次全國(guó)農(nóng)村金融工作會(huì)議，決定大力發(fā)展農(nóng)信社，以取代在農(nóng)村領(lǐng)域廣泛存在的高利貸機(jī)構(gòu)。

受此影響，生產(chǎn)合作社、供銷合作社和信用合作社都得到了迅速發(fā)展，全國(guó)各地開始組織成立農(nóng)信社，僅五年左右的時(shí)間，農(nóng)信社數(shù)量便達(dá)到16萬(wàn)家（1953年底全國(guó)各地的合作金融組織為20067個(gè)）。

（三）收放調(diào)整期：1979年歸于農(nóng)行管理，1996年脫鉤后歸口央行管理

隨著農(nóng)信社的密集成立，定位不清、盲目跟風(fēng)等一些突出的問題也開始暴露，為此決策部門采取了 “放收”結(jié)合的政策思路。所謂“放”，即下放給基層組織管理（如人民公社、生產(chǎn)隊(duì)等），“收”則是將農(nóng)信社的管理權(quán)收歸至國(guó)家。

1、1979年2月，適逢改革開放的新浪潮，國(guó)家金融體制也開始改革，農(nóng)業(yè)銀行得以恢復(fù)，此后中央將農(nóng)信社定位為農(nóng)業(yè)銀行在農(nóng)村的下級(jí)金融機(jī)構(gòu)。

2、1984年8月，農(nóng)業(yè)銀行起草的《關(guān)于農(nóng)村信用社管理體制改革的意見》獲得國(guó)務(wù)院批復(fù)，農(nóng)信社被定位為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧的群眾性合作金融組織。同年8月6日，國(guó)務(wù)院105號(hào)文件轉(zhuǎn)發(fā)《中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行關(guān)于改革農(nóng)村信用社管理體制的報(bào)告》，提出要把農(nóng)村信用社辦成真正的合作金融組織，恢復(fù)其合作性質(zhì)，即恢復(fù)信用社組織上的群眾性、管理上的民主性和經(jīng)營(yíng)上的靈活性。

不過歸于農(nóng)行管理的農(nóng)信社，在定位上也離合作金融組織的特性越來越遠(yuǎn)。

3、1990年10月12日，央行發(fā)布《農(nóng)村信用合作社管理暫行規(guī)定》，提出農(nóng)信社由中國(guó)人民銀行委托領(lǐng)導(dǎo)和管理。

4、1996年8月，國(guó)務(wù)院下發(fā)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于農(nóng)村金融體制改革的決定》（國(guó)發(fā)（1996）33號(hào)），要求農(nóng)信社與農(nóng)行脫鉤，改制成了由農(nóng)民入股、社員管理的合作制農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，農(nóng)信社劃歸于縣（市、?。┞?lián)社管理，人行履行監(jiān)管職責(zé)。

（四）1996年央行正式接手：著力進(jìn)行規(guī)范并推動(dòng)縣聯(lián)社履行管理職責(zé)

1、央行接手后，針對(duì)規(guī)范農(nóng)信社體系出臺(tái)了一系列文件，進(jìn)一步規(guī)范了農(nóng)信社體系的運(yùn)作，并提出要設(shè)立縣聯(lián)社。

（1）1996年7月29日，央行發(fā)布《關(guān)于不得將城市郊區(qū)的農(nóng)村信用合作社并入城市合作銀行的通知》（銀發(fā)（1996）121號(hào)）。

（2）1997年9月15日，央行發(fā)布《農(nóng)村信用合作社管理規(guī)定》和《農(nóng)村信用合作社縣級(jí)聯(lián)合社管理規(guī)定》（銀發(fā)（1997）390號(hào)）。

（3）1997年11月24日，央行發(fā)布《農(nóng)村信用合作社資產(chǎn)負(fù)債比例管理暫行辦法》（銀發(fā)（1997）491號(hào)）。

（4）1998年4月20日，央行發(fā)布《農(nóng)村信用合作社機(jī)構(gòu)管理暫行辦法》。

（5）1999年6月28日，央行發(fā)布《關(guān)于組建農(nóng)村信用合作社市（地）聯(lián)合社的試點(diǎn)工作方案》、《農(nóng)村信用合作社市（地）聯(lián)合社管理規(guī)定（暫行）》和《農(nóng)村信用合作社市（地）聯(lián)合社示范章程》三份文件。

2、以上多部文件進(jìn)一步明確了農(nóng)信社及聯(lián)社的定位。具體看，

（1）突出農(nóng)信社的定位，即明確農(nóng)信社是指經(jīng)央行批準(zhǔn)設(shè)立、由社員入股組成、實(shí)行社員民主管理、主要為社員提供金融服務(wù)的農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)，屬于獨(dú)立的企業(yè)法人。

（2）農(nóng)信社應(yīng)當(dāng)向所在縣（市）農(nóng)信聯(lián)社（簡(jiǎn)稱縣聯(lián)社）入股，并接受后者的管理。這里的縣聯(lián)社是指經(jīng)央行批準(zhǔn)設(shè)立、由所在農(nóng)信社入股組成、實(shí)行民主管理、主要為農(nóng)信社服務(wù)的聯(lián)合經(jīng)濟(jì)組織，是企業(yè)法人。

（五）嘗試轉(zhuǎn)型期（2000-2003年）：各級(jí)聯(lián)社紛紛登臺(tái)、農(nóng)商行試點(diǎn)啟動(dòng)

在央行的規(guī)范下，農(nóng)信社體系的運(yùn)作開始變得相對(duì)規(guī)范。但由于農(nóng)信社脫離農(nóng)行時(shí)，被迫承接了大量歷史包袱，再加上20世紀(jì)90年代的經(jīng)濟(jì)金融體制改革，使得農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)壓力依然較大，為此各地政府紛紛開始設(shè)立市聯(lián)社、省聯(lián)社，以實(shí)現(xiàn)對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理，并主導(dǎo)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置。

1、2000年7月開始，央行和江蘇省政府組織開展的江蘇省農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)獲得國(guó)務(wù)院批復(fù)，推動(dòng)江蘇地區(qū)在以縣（市）為單位統(tǒng)一法人、試辦農(nóng)商行以及省級(jí)聯(lián)社等方面進(jìn)行了有益探索。2001年9月，江蘇組建了全國(guó)第一家省聯(lián)社，并試辦農(nóng)商行，常熟農(nóng)商行、張家港農(nóng)商行、江陰農(nóng)商行相繼成立。

2、2002年，央行在溫州選擇部分農(nóng)信社開始利率改革試點(diǎn)，2003年開始向全國(guó)推廣，進(jìn)一步推動(dòng)了農(nóng)信社的市場(chǎng)化運(yùn)作。

3、2003年3月，浙江地區(qū)則試點(diǎn)組建了浙江鄞州農(nóng)村合作銀行。

4、2003年6月27日和2004年8月17日，國(guó)務(wù)院分別下發(fā)《關(guān)于印發(fā)深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)方案的通知》（國(guó)發(fā)（2003）15號(hào)）和和《關(guān)于進(jìn)一步演化農(nóng)信社改革試點(diǎn)的意見》（國(guó)辦發(fā)（2004）66號(hào)），將農(nóng)信社管理權(quán)下放給省級(jí)政府，鼓勵(lì)符合條件的地區(qū)將農(nóng)信社改造為股份制商業(yè)銀行，此后通過建立省聯(lián)社（代表省級(jí)政府）來管理轄區(qū)內(nèi)農(nóng)信社、農(nóng)商行和農(nóng)合行的體制正式形成。

5、2003年6月，銀監(jiān)會(huì)脫離央行后，也開始制定一系列監(jiān)管文件來進(jìn)行規(guī)范，如《農(nóng)村商業(yè)銀行管理暫行規(guī)定》、《農(nóng)村合作銀行管理暫行規(guī)定》、《關(guān)于農(nóng)村信用社以縣（市）為單位統(tǒng)一法人工作的指導(dǎo)意見》、《農(nóng)村信用社?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）聯(lián)合社管理暫行規(guī)定》（銀監(jiān)發(fā)（2003）14號(hào)）。

其中，14號(hào)文給了省聯(lián)社介入農(nóng)商行高管任命的權(quán)力，并將省聯(lián)社定位為省級(jí)政府管理轄內(nèi)農(nóng)信社、農(nóng)商行和農(nóng)合行的職能部門，履行管理、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)和服務(wù)職能。此后，上述三類機(jī)構(gòu)不僅要接受一行一會(huì)的監(jiān)管，還要接受省聯(lián)社的管理（代表省級(jí)政府）。當(dāng)然省級(jí)政府的權(quán)限在擴(kuò)大的同時(shí)，其承擔(dān)的風(fēng)險(xiǎn)處置責(zé)任實(shí)際上也在擴(kuò)大。

6、2003年8月18日，國(guó)務(wù)院召開了深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)?。ㄊ校┴?fù)責(zé)同志座談會(huì)、銀監(jiān)會(huì)和央行則聯(lián)合召開了深化農(nóng)村信用社改革試點(diǎn)工作會(huì)議。隨后，浙江、山東、江西、貴州、吉林、重慶、陜西、江蘇等8個(gè)試點(diǎn)?。ㄊ校┑纳罨r(nóng)信社改革工作迅速展開，全國(guó)各地區(qū)的省聯(lián)社相繼成立。2007年8月，隨著最后一家省聯(lián)社的成立（即海南省聯(lián)社），全國(guó)范圍內(nèi)農(nóng)信體系基本確立了“省聯(lián)社——縣級(jí)法人主體”的二元管理模式。

（六）強(qiáng)化監(jiān)管期（2010年至今）：繼續(xù)深化改革，省聯(lián)社改革進(jìn)程加快

1、2010年，原銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于高風(fēng)險(xiǎn)農(nóng)村信用社并購(gòu)重組的指導(dǎo)意見》，要求對(duì)監(jiān)管評(píng)級(jí)為六級(jí)的農(nóng)信社以及監(jiān)管評(píng)級(jí)為B級(jí)且主要監(jiān)管指標(biāo)呈下行惡化趨勢(shì)的農(nóng)信社進(jìn)行并購(gòu)。

實(shí)際上，大多數(shù)地區(qū)在推動(dòng)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)改革的同時(shí)，亦更傾向于通過重組合并來提升轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的實(shí)力，如將規(guī)模較小、資質(zhì)較弱、風(fēng)險(xiǎn)較高的縣級(jí)（市級(jí)）農(nóng)商行進(jìn)行整合以成立競(jìng)爭(zhēng)力更強(qiáng)的市級(jí)（省級(jí)）農(nóng)商行。

2、2011年，原銀監(jiān)會(huì)宣布不再組建新的農(nóng)信社和農(nóng)合行，全面取消資格股，逐步將有條件的農(nóng)信社改組為農(nóng)商行，農(nóng)合行要全部改組為農(nóng)商行。

3、2013年后，原銀監(jiān)會(huì)開始對(duì)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)，特別是農(nóng)商行進(jìn)行分類監(jiān)管。

（1）2013年4月，銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于建立實(shí)施農(nóng)村合作金融機(jī)構(gòu)標(biāo)桿銀行制度的通知》，每隔兩年開展一次農(nóng)商行標(biāo)桿銀行評(píng)選。

（2）2014年12月，銀監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于印發(fā)加強(qiáng)農(nóng)村商業(yè)銀行三農(nóng)金融服務(wù)機(jī)制建設(shè)監(jiān)管指引的通知》（銀監(jiān)辦發(fā)〔2014〕287號(hào)），將我國(guó)農(nóng)商行分為縣域、城區(qū)和大中城市三類。其中，縣域農(nóng)商行是指在縣（市、旗）設(shè)立的農(nóng)村商業(yè)銀行；城區(qū)農(nóng)商行是指在地級(jí)市、計(jì)劃單列市、省會(huì)城市和直轄市的一個(gè)或幾個(gè)區(qū)設(shè)立的農(nóng)村商業(yè)銀行；大中城市農(nóng)商行是指在地級(jí)市、計(jì)劃單列市、省會(huì)城市和直轄市實(shí)行統(tǒng)一法人的農(nóng)村商業(yè)銀行。

（3）2019年1月，銀保監(jiān)會(huì)發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村商業(yè)銀行堅(jiān)守定位強(qiáng)化治理提升金融服務(wù)能力的意見》，對(duì)縣域及城區(qū)農(nóng)商行提出具體監(jiān)管措施，明確縣域及城區(qū)農(nóng)商行應(yīng)嚴(yán)格審慎開展綜合化和跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)，原則上機(jī)構(gòu)不出縣（區(qū)）、業(yè)務(wù)不跨縣（區(qū)），且貸款占總資產(chǎn)的比例應(yīng)大于等于50%、本地新增貸款應(yīng)占可貸款資金的比例要達(dá)到70%以上。

4、與此同時(shí)，“省聯(lián)社——縣級(jí)法人主體”二元管理模式的矛盾也越來越突出，專門針對(duì)省聯(lián)社的改革進(jìn)程亦有所加快。

三、省聯(lián)社改革：歷史使命基本完成，應(yīng)逐步退出歷史舞臺(tái)   

省聯(lián)社是農(nóng)信社改革背景下中央與地方博弈的產(chǎn)物，其在培育農(nóng)信體系規(guī)范運(yùn)作方面起到了重要作用。不過，隨著全國(guó)多數(shù)地區(qū)的農(nóng)信社、農(nóng)合行相繼改制為農(nóng)商行，農(nóng)信體系的獨(dú)立自主經(jīng)營(yíng)與規(guī)范運(yùn)作能力得到了顯著提升，公司治理機(jī)制的逐步完善讓省聯(lián)社的地位頗為尷尬，針對(duì)省聯(lián)社的詬病也越來越多。

（一）省聯(lián)社作為行政管理機(jī)構(gòu)的法律錯(cuò)和協(xié)調(diào)矛盾等特征比較突出

隨著農(nóng)信社與農(nóng)合行紛紛向農(nóng)商行轉(zhuǎn)型，并成為市場(chǎng)化的獨(dú)立法人金融機(jī)構(gòu)，省聯(lián)社與農(nóng)商行之間的矛盾也越來越突出。

特別是，省聯(lián)社作為行政管理機(jī)構(gòu)與農(nóng)商行作為獨(dú)立法人之間的協(xié)調(diào)矛盾和法律錯(cuò)位比較突出，如省聯(lián)社對(duì)轄區(qū)內(nèi)縣級(jí)聯(lián)社、農(nóng)商行的人事任免以及任務(wù)管理帶有越來越多的行政色彩，其通過人事任命和管理權(quán)取得了對(duì)農(nóng)信社的全面管理權(quán)，對(duì)農(nóng)商行的獨(dú)立經(jīng)營(yíng)和公司化運(yùn)營(yíng)形成明顯掣肘。

雖然，銀監(jiān)發(fā)（2003）14號(hào)文賦予省聯(lián)社較大的權(quán)利，但現(xiàn)實(shí)中省聯(lián)社總是在不斷擴(kuò)大對(duì)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)信體系的行政管理權(quán)，覆蓋人事任命、戰(zhàn)略發(fā)展、員工招聘、薪酬確定、費(fèi)用控制、系統(tǒng)連接、信貸審批等各個(gè)環(huán)節(jié)，這些無疑會(huì)破壞農(nóng)信體系的獨(dú)立經(jīng)營(yíng)地位。所以我們看到，省聯(lián)社與農(nóng)商行股東之間的沖突亦越來越突出。2015年以來，江蘇省聯(lián)社任免轄區(qū)內(nèi)農(nóng)商行管理層遭到抵制以及常熟農(nóng)商行董事會(huì)投票否決了省聯(lián)社選派的兩位副行長(zhǎng)等事件外，安徽桐城農(nóng)商行在其董事長(zhǎng)的選任上亦博弈許久。而上述案例可能還只是我們看到的冰山一角。

（二）農(nóng)信體系的公司治理體系逐步完善，省聯(lián)社地位越來越尷尬

省聯(lián)社作為中央與地方博弈的產(chǎn)物，最初的歷史使命是掌握轄區(qū)內(nèi)金融機(jī)構(gòu)的主導(dǎo)權(quán)，以及幫助農(nóng)信體系化解風(fēng)險(xiǎn)，其在改善農(nóng)信社經(jīng)營(yíng)狀況、推動(dòng)規(guī)范運(yùn)作和本地化運(yùn)營(yíng)、完善公司治理、化解歷史包袱、清收不良資產(chǎn)、助力增資擴(kuò)股、搭建各類平臺(tái)等方面起到了重要作用。

但是也應(yīng)認(rèn)識(shí)到，農(nóng)信體系本身是省聯(lián)社的入股股東，但省聯(lián)社卻依靠省級(jí)政府的授權(quán)反過來履行對(duì)農(nóng)信體系的行政管理職能，這一畸形的治理架構(gòu)顯得與現(xiàn)代公司治理體系格格不入。特別是，隨著農(nóng)信社、農(nóng)合行逐步向農(nóng)商行轉(zhuǎn)型，意味著農(nóng)信體系的公司治理機(jī)制將逐步向股份制商業(yè)銀行靠攏，公司治理與運(yùn)營(yíng)更為規(guī)范，使得代表行政管理職能的省聯(lián)社與“三會(huì)一層”為代表的公司治理體系之間存在天然矛盾，導(dǎo)致三會(huì)一層很容易形同虛設(shè)、決策流于形式。

（三）當(dāng)前省聯(lián)社在履職管理中已存在諸多問題

2007年，原銀監(jiān)會(huì)對(duì)內(nèi)蒙古、江西、河南、廣東、四川等5家省聯(lián)社現(xiàn)場(chǎng)檢查后揭示的一些問題能夠給我們提供一些參考：

1、對(duì)農(nóng)合機(jī)構(gòu)偏離支農(nóng)服務(wù)主業(yè)沒有有效糾正；

2、在落實(shí)風(fēng)險(xiǎn)防控處置責(zé)任方面履職不力，導(dǎo)致轄內(nèi)風(fēng)險(xiǎn)持續(xù)積聚，高風(fēng)險(xiǎn)機(jī)構(gòu)數(shù)量上升；

3、部分省聯(lián)社嚴(yán)重違反監(jiān)管規(guī)定，違規(guī)設(shè)立實(shí)體企業(yè)、未經(jīng)批準(zhǔn)超范圍開展業(yè)務(wù)等，個(gè)別省聯(lián)社甚至越權(quán)干預(yù)農(nóng)合機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)決策，違規(guī)牽頭組織發(fā)放大額、異地、非涉農(nóng)貸款，形成大額風(fēng)險(xiǎn)暴露。

四、省聯(lián)社改革的路徑選擇

省聯(lián)社改革目的是理清省聯(lián)社與轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系，推動(dòng)省聯(lián)社成為一個(gè)產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理規(guī)范的現(xiàn)代金融機(jī)構(gòu)，淡化省聯(lián)社的行政管理色彩，提高其履職能力和水平。

（一）整體思路：淡化行政管理色彩，路徑為“一省一策、因地制宜”

1、考慮到各省地區(qū)發(fā)展的差異，以及保持農(nóng)村法人金融機(jī)構(gòu)數(shù)量整體穩(wěn)定等因素，政策層面主要按照“一省一策”的思路推進(jìn)省聯(lián)社的改革。具體看，省聯(lián)社改革相關(guān)文件已下發(fā)至各地省級(jí)政府，而各省級(jí)政府研究制定方案，上報(bào)銀保監(jiān)會(huì)、央行等金融管理部門進(jìn)行審批。

2、目前省聯(lián)社改革初步探索出4-5種模式，每種模式均有可行性，但也都有相應(yīng)的優(yōu)缺點(diǎn)，考慮到各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平不平衡、農(nóng)信系統(tǒng)發(fā)展水平參差不齊、定位上差異明顯、推進(jìn)阻力與動(dòng)力不同等因素，各地在推動(dòng)省聯(lián)社改革方面需要按照“一省一策”的思路，選擇符合自身實(shí)際的模式推進(jìn)。而常見的模式則主要有為統(tǒng)一法人模式、銀行控股公司模式、金融服務(wù)組織模式以及聯(lián)合銀行模式等四種。具體看，直轄市為統(tǒng)一法人模式，陜西、寧夏、河南、江蘇、貴州均擬定銀行控股公司模式（參股轄區(qū)內(nèi)各農(nóng)商行與農(nóng)信社），浙江擬定為“聯(lián)合銀行+銀行控股公司”模式，廣東省聯(lián)社則弱化為協(xié)會(huì)（即金融服務(wù)組織模式）。

（二）四大直轄市：建立統(tǒng)一法人的省級(jí)農(nóng)商行

對(duì)于北京、上海、重慶、天津等四大直轄市，主要是通過建立統(tǒng)一的省級(jí)農(nóng)商行來進(jìn)行改革，如北京農(nóng)商行、重慶農(nóng)商行和上海農(nóng)商行正屬于這一情形。

不過天津有些例外，其同時(shí)擁有天津農(nóng)商行和天津?yàn)I海農(nóng)商行。需要指出的是，目前四大直轄市中的重慶農(nóng)商行、北京農(nóng)商行與上海農(nóng)商行均為萬(wàn)億級(jí)規(guī)模。

例如，上海農(nóng)商行則是在上海農(nóng)信社的基礎(chǔ)上于2005年8月改制而成，北京農(nóng)商行正是由北京市原127家法人農(nóng)信社以發(fā)起設(shè)立方式于2005年10月改制組建而成，重慶農(nóng)商行則是由重慶農(nóng)信社于2008年6月改制而成，天津農(nóng)商行是由天津農(nóng)村合作銀行和9家區(qū)縣行社于2010年6月改制而成。天津?yàn)I海農(nóng)商行是在天津塘沽農(nóng)合行、天津大港農(nóng)合銀行和天津市漢沽區(qū)農(nóng)信聯(lián)社等三家行社改制重組的基礎(chǔ)上，由天津農(nóng)商行與國(guó)際金融公司等15家法人股東于2007年12月在天津共同發(fā)起設(shè)立

（三）浙江：“聯(lián)合銀行+銀行控股公司”模式

1、2022年1月24日，浙江省地方金融監(jiān)督管理局發(fā)布的《錢塘江金融港灣發(fā)展實(shí)施計(jì)劃（2021-2025年）》提出“推動(dòng)將省農(nóng)信聯(lián)社改制為浙江農(nóng)村商業(yè)聯(lián)合銀行，成為一家具有獨(dú)立企業(yè)法人資格的地方性銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)（即浙江農(nóng)村商業(yè)聯(lián)合銀行”（參見規(guī)模近四萬(wàn)億的最大農(nóng)商行要來了）。同日，銀保監(jiān)會(huì)2022年年度工作會(huì)議亦提出2021年的工作之一是“推動(dòng)浙江省聯(lián)社改制組建浙江農(nóng)商聯(lián)合銀行”，因此浙江農(nóng)商聯(lián)合銀行的成立備受關(guān)注。這也意味著，浙江農(nóng)村商業(yè)聯(lián)合銀行成立后，將會(huì)成為我國(guó)第一家深化改革、由多家農(nóng)商行聯(lián)合發(fā)起且保留獨(dú)立法人地位的省聯(lián)社轉(zhuǎn)型體。

2、實(shí)際上浙江農(nóng)村商業(yè)聯(lián)合銀行的成立早有先兆，且近期進(jìn)程明顯加快。

（1）2021年10月21日，銀保監(jiān)會(huì)首席檢查官、辦公廳主任王朝弟在國(guó)新辦發(fā)布會(huì)上表示“繼續(xù)深化農(nóng)信社改革已經(jīng)提上日程……把深化省聯(lián)社改革與提高農(nóng)信系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)防控能力作為重點(diǎn)，因地制宜，按照‘一省一策’的原則，支持各?。▍^(qū)）從自身實(shí)際出發(fā)，制定切實(shí)可行的農(nóng)信社改革方案……通過改革，能夠切實(shí)讓省聯(lián)社成為一個(gè)產(chǎn)權(quán)清晰、權(quán)責(zé)明確、政企分開、管理規(guī)范的現(xiàn)代化金融企業(yè)”，同時(shí)在該發(fā)布會(huì)上，王朝弟還透露絕大部分省份已經(jīng)上報(bào)了深化農(nóng)信社改革方案，且浙江省的農(nóng)信社改革方案即將落地。

（2）2021年12月，浙江省聯(lián)社黨委書記、理事長(zhǎng)王曉龍?jiān)?022年新年賀詞中表示“……獲得國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)同意成為全國(guó)深化農(nóng)信社改革‘第一單’，為農(nóng)信改革發(fā)展提供了‘浙江方案’”。

（3）2022年3月25日，浙江農(nóng)村商業(yè)聯(lián)合銀行創(chuàng)立大會(huì)暨第一次股東大會(huì)召開，這意味著，浙江省農(nóng)村信用聯(lián)社即將成為歷史。

3、目前浙江省農(nóng)信系統(tǒng)共有82家成員，包括81家農(nóng)商行和1家農(nóng)信聯(lián)社（即象山農(nóng)信聯(lián)社），這82家成員的總資產(chǎn)規(guī)模合計(jì)達(dá)到4萬(wàn)億左右，其中總資產(chǎn)超過1000億元的成員有6家，從高到低依次為杭州聯(lián)合農(nóng)商行、蕭山農(nóng)商行、余杭農(nóng)商行、鄞州農(nóng)商行、慈溪農(nóng)商行和瑞豐農(nóng)商行（已成為A股上市銀行）。

4、實(shí)際上，省聯(lián)社改制為農(nóng)商聯(lián)合銀行還有諸多好處：

（1）省聯(lián)社不再是單一的省級(jí)行政管理機(jī)構(gòu)，而是變成具有獨(dú)立法人地位的金融機(jī)構(gòu)，公司治理更趨完善，且相當(dāng)于多了一個(gè)金融牌照。

（2）原省聯(lián)社下轄的農(nóng)商行與農(nóng)信社等法人將繼續(xù)保留，即農(nóng)商聯(lián)合銀行與農(nóng)商行等兩級(jí)法人同時(shí)存在，維持了農(nóng)村金融法人機(jī)構(gòu)數(shù)量的基本穩(wěn)定。

（3）變成獨(dú)立金融機(jī)構(gòu)后，農(nóng)商聯(lián)合銀行將可以開展業(yè)務(wù)，增加一些新職能，如發(fā)行金融債、開展同業(yè)拆借等。

（4）農(nóng)商聯(lián)合銀行可以以獨(dú)立法人金融機(jī)構(gòu)的名義，申請(qǐng)理財(cái)公司、消費(fèi)金融公司等非銀金融機(jī)構(gòu)牌照，改變單家農(nóng)商行實(shí)力不足的窘境。

（四）廣東：省聯(lián)社轉(zhuǎn)型為金融服務(wù)公司

按照廣東省目前的方案，后續(xù)廣東省聯(lián)社將逐步弱化為金融服務(wù)公司，也即省聯(lián)社旗下各農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的行政管理權(quán)將逐步由省聯(lián)社移交至當(dāng)?shù)卣?。這其中比較典型的代表便是廣州農(nóng)商行、深圳農(nóng)商行以及東莞農(nóng)商行，巧合的是這三家農(nóng)商行所在地也均是廣東當(dāng)?shù)氐念^部城市。

2022年2月16日，港股上市銀行東莞農(nóng)商行（9889.HK）發(fā)布公告明確（參見兩家農(nóng)商行脫離省聯(lián)社），根據(jù) 2022年2月15日東莞市政府印發(fā)的文件，東莞農(nóng)商行與普寧農(nóng)商行的管理權(quán)從廣東省聯(lián)社整體移交至東莞市政府，同時(shí)東莞市政府委托東莞農(nóng)商行協(xié)助管理普寧農(nóng)商行?？紤]到之前的廣州農(nóng)商行與深圳農(nóng)商行亦已脫離廣東省聯(lián)社管理，這意味著繼直轄市方案（即單一銀行模式）、浙江方案（即聯(lián)合銀行模式）、陜西與寧夏方案（即銀行控股模式）之后，廣東省聯(lián)社的方案（即金融服務(wù)模式）也基本得以明確，充分體現(xiàn)出“一省一策”的改革思路。

（五）寧夏與陜西：銀行控股模式（寧夏黃河農(nóng)商行和陜西秦農(nóng)銀行）

寧夏和陜西等地區(qū)采取的是銀行控股模式，即分別成立了寧夏黃河農(nóng)商行和陜西秦農(nóng)銀行，以通過整合省級(jí)聯(lián)社和不同層級(jí)的市縣級(jí)聯(lián)社，來逐步改制成獨(dú)立自主經(jīng)營(yíng)的農(nóng)商行。

1、2008年12月8日，寧夏農(nóng)信聯(lián)社與銀川市聯(lián)社合并改制成立寧夏黃河農(nóng)商行，并通過對(duì)寧夏農(nóng)信系統(tǒng)19家獨(dú)立法人機(jī)構(gòu)的入股，實(shí)現(xiàn)對(duì)寧夏全區(qū)19家信用社、信用聯(lián)社、農(nóng)商行的聯(lián)營(yíng)持股。

2、2015年5月，成立的秦農(nóng)銀行正是在原西安市碑林區(qū)、新城區(qū)、蓮湖區(qū)、雁塔區(qū)、未央?yún)^(qū)、灞橋區(qū)農(nóng)村信用合作聯(lián)社基礎(chǔ)上，以新設(shè)合并方式組建。

（1）2017年6月30日，在原西安市戶縣、周至縣和藍(lán)田縣農(nóng)信聯(lián)社的基礎(chǔ)上，秦農(nóng)銀行以收購(gòu)合并方式全資控股組建了陜西戶縣農(nóng)商行（后更名為西安鄠邑農(nóng)商行）、陜西周至農(nóng)商行、陜西藍(lán)田農(nóng)商行。

（2）2018年3月30日，成功吸收合并了閻良區(qū)、臨潼區(qū)、高陵區(qū)3家聯(lián)社，并將其更名為閻良支行、臨潼支行和高陵支行。

（3）、2021年3月秦農(nóng)銀行董事會(huì)審議并通過了吸收合并西安鄠邑農(nóng)商行、西安市長(zhǎng)安區(qū)農(nóng)信聯(lián)社相關(guān)的議案，同年9月14日獲得批復(fù)。

經(jīng)過一系列收購(gòu)后，秦農(nóng)銀行的實(shí)力得以大幅提升。截至2021年底，秦農(nóng)銀行的總資產(chǎn)達(dá)到3258.14億元，在農(nóng)商行系統(tǒng)中位居前列。

五、省聯(lián)社改革之外的農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)改革：通過重組整合提升整體實(shí)力

大多數(shù)地區(qū)在推動(dòng)轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)改革的同時(shí)，更傾向于通過重組合并來提升轄區(qū)內(nèi)農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)的實(shí)力，如將規(guī)模較小、資質(zhì)較弱、風(fēng)險(xiǎn)較高的縣級(jí)（市級(jí)）農(nóng)商行進(jìn)行整合以成立競(jìng)爭(zhēng)力更強(qiáng)的市級(jí)（省級(jí)）農(nóng)商行，這也符合近期監(jiān)管部門的思路（即推進(jìn)中小金融機(jī)構(gòu)兼并重組）。具體看，

（一）2020年7月28日，江蘇銀保監(jiān)局核準(zhǔn)徐州淮海農(nóng)商行、徐州銅山農(nóng)商行、徐州彭城農(nóng)商行重組合并為徐州農(nóng)商行（注冊(cè)資本為35.70億元）。

（二）2020年5月15日，三門峽市委、市政府提出推動(dòng)三門峽湖濱農(nóng)商行和三門峽陜州農(nóng)商行合并組建市級(jí)農(nóng)商銀行。

（三）2020年7月29日，陜西銀保監(jiān)局批復(fù)陜西榆林榆陽(yáng)農(nóng)商行和陜西橫山農(nóng)商行以新設(shè)合并的方式發(fā)起設(shè)立陜西榆林農(nóng)商行。

（四）2021年5月25日，山西銀保監(jiān)局核準(zhǔn)太原農(nóng)商行的籌建，同年6月底太原農(nóng)商行正式開業(yè)，意味著全國(guó)省會(huì)級(jí)農(nóng)信機(jī)構(gòu)均已完成改制。

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原標(biāo)題： 省聯(lián)社的江湖