作者：楊曉懌

來源：楊老師的基建課堂（ID：msyangteacher）

隨著《政府工作報告》的公布，2021年積極財政的力度終于揭曉。在“保持宏觀政策連續性、穩定性、可持續性”的要求下，今年新增地方專項債的額度高達3.65萬億，僅比去年減少1000萬元。

在積極財政政策逐漸收尾、經濟恢復好于預期的當下，3.65萬億專項債額度確實非常之大，且將在積極財政政策中的占比更高。

但是，新增額度的擴大卻并不一定意味著今年基建投資還將持續擴大，也并不表示財政杠桿將持續擴大；如今對于專項債政策的表述，已經和過去相當不一樣，代表著宏觀財政政策的轉向：

在2020年，由于我們的經濟受到了疫情帶來的較大沖擊，因此宏觀政策上強調擴大投資、有效投資、財政投資帶動社會投資。在這樣的宏觀引導下，去年不僅新增了3.75萬億專項債券額度，還將專項債可用于資本金的比例從20%提高到了25%；在財政部的政策中同樣多次提出，要求專項債券發揮引導社會投資的作用，通過作資本金撬動社會融資、鼓勵專項債券項目使用配套融資工具。

但是，在本次《政府工作報告》中卻不再強調專項債券的這一作用，而是提出“完善支持社會資本參與政策，進一步拆除妨礙民間投資的各種藩籬，在更多領域讓社會資本進得來、能發展、有作為”。可見，在新一輪市場化改革、控制政府債務繼續增長的過程中，對專項債這一工具的定位已發生了變化。

未來的地方專項債券將“回歸初心”，作為地方政府實施公益性基礎設施以及公共服務的、低融資成本的政策性金融工具；而非是一種新的財政杠桿。在穩投資、控風險的長期要求，以及經濟穩定復蘇的大背景下，財政應步入“去杠桿”而非“加杠桿”的周期；專項債券的功能定位開始重新回歸，提高投資項目本身的效率是重中之重。

沒有提前批的2021，發債窗口期將更長

通常情況下，為了促使專項債券資金能夠在年初就投入使用，財政部可以在年末提前下達一部分新增專項債券額度，以保障地方項目資金接續、促進項目的進度。因此，在2018、2019年末，財政部都提前下達了下一年度的部分專項債券額度。

但是，由于2020年全年專項債券發行額度高、項目建設資金相對充足，且年末年初時經濟恢復好于預期，因此今年的債券發行非常反常，沒有提前下達債券額度。這意味著今年的債券發行開閘時間要比往年晚的多，加上3.65萬億規模相對較大，基本不可能像往年那樣在三季度末就發行完畢。

在地方債券新規的加持下，這將使得今年的專項債券發行窗口期變得很長，有望從3月中旬一直延續到年末。并且，財政部將每個季度根據宏觀經濟運行的需求來動態調整地方債券的發行規模與節奏；專項債額度雖多，但在釋放的節奏上將保持相對的平穩，不再出現扎堆發行的“高峰”。

優先支持在建工程，維持基建投資平穩

由于專項債券已經經歷了2019年、2020年的高速發展，已有大量項目利用專項債資金落地動工；因此，與去年專項債券推動許多新項目上馬不同，今年的專項債券首先保障在建工程的資金接續，今年新落地的項目會同比有所減少。

由于去年專項債券的積極作用，今年一季度的基建投資速度出現了較快增長，在接續資金的保障下，今年的基建投資速度會有所加快，積極財政投資的作用也將顯現。但由于今年新開工的項目將有所減少，整體基建投資規模并不會有太大的起伏，宏觀政策引導的仍然是保持經濟運行在合理區間、各類投資實現穩定發展。

此外，考慮到積極財政的退坡、地方債與城投債償債大年帶來的共同壓力、貨幣政策正常化，除了專項債這一定向工具外，其他途徑的固定資產投資將有所減少；盡管有“十四五”政策帶來的一系列利好，但今年應當更多的聚焦改革與新模式的探索，政府投資很難在今年掀起高潮。

再提擴大使用范圍，探索更多資本投資

繼2020年地方專項債券試點用于補充中小銀行資本金后，《政府工作報告》再次明確專項債券將“合理擴大使用范圍”。參照地方債法規與去年專項債擴大使用范圍的經驗，未來繼續擴大使用范圍應當是將專項債資金用于資本性支出；通過股權投資的方式，形成對應的資產，并通過投資方案的設計，保障投資退出與債券償還周期保持一致。

因此，實際上專項債券的使用方向更為靈活；可以用于基建投資，但也可以隨時根據宏觀經濟運行、地方政府的實際需求投向資本投資。通過更符合地方實際需求的方式，補齊地方財政運作中的短板，在防風險的同時實現宏觀政策的目標。

今年的專項債券政策將會非常靈活多變，財政部將隨時根據具體工作的需求進行指導與政策調整。專項債是個“筐”的年代，已經成為了過去式。

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原標題： 3.65萬億專項債！但卻有些不一樣