人民法院在民事審判程序上采取的財產(chǎn)保全措施，按申請?zhí)岢龅臅r間節(jié)點，可分為四個階段的保全，即訴前保全、訴訟中保全、訴訟終結(jié)后申請執(zhí)行前的保全和破產(chǎn)保全。此外，根據(jù)決定保全的主體不同，還有仲裁、稅收等機(jī)構(gòu)或行政部門作出的財產(chǎn)保全裁決。根據(jù)我們掌握的情況，您反映的保全制度被濫用問題，主要發(fā)生在申請人向人民法院申請訴前保全階段，其他階段雖然也存在類似的問題，由于已經(jīng)進(jìn)入爭議的實體審理階段，發(fā)生濫用保全的情況較少。近一兩年來，某些不良當(dāng)事人濫用訴前保全措施，蓄意制造虛假訴訟、惡意訴訟、阻斷資金鏈、惡意超標(biāo)的保全等情況，給保全制度的正確適用帶來沖擊；同時，也存在大多數(shù)債權(quán)人過度擔(dān)憂債務(wù)人不履行義務(wù)，過度依賴訴前保全措施的情況。前者，主要是出于打壓競爭對手的目的，利用司法強(qiáng)制力的影響，脅迫對方謀求利益；后者，多是因為社會誠信缺失，債務(wù)人在判決生效后不自動履行償債義務(wù)，大多數(shù)沒有財產(chǎn)保全的案件，需要申請法院強(qiáng)制執(zhí)行才能實現(xiàn)債權(quán)，但在執(zhí)行中又普遍存在找人難、找財產(chǎn)難、變現(xiàn)難等執(zhí)行難問題。針對社會誠信缺失和執(zhí)行難的現(xiàn)實，當(dāng)前加強(qiáng)訴訟保全力度，不僅是從源頭上解決執(zhí)行難的重要手段之一，也是債權(quán)人期待減少訴訟環(huán)節(jié)、降低訴訟成本、縮短訴訟周期、早日實現(xiàn)債權(quán)的普遍訴求。2016年底，最高人民法院根據(jù)社會降低申請保全門檻的呼聲和眾多人大代表的建議，出臺相關(guān)司法解釋，各地法院相繼推出配套機(jī)制，基本解決了申請保全難的問題，在很大程度上緩解了執(zhí)行難的社會壓力，并在基本解決執(zhí)行難的過程中發(fā)揮了積極作用。隨著財產(chǎn)保全工作的展開，濫用保全措施情況漸露苗頭，已經(jīng)引起我們的高度重視。當(dāng)初為降低申請保全的門檻，考慮到保全的迫切性，在平等保護(hù)被保全人合法權(quán)益的制度設(shè)計上側(cè)重于事后救濟(jì)；事前審查僅限于證據(jù)材料的外觀性初審，特別是對訴前保全的申請，因為尚不明確當(dāng)事人繼保全之后是否提起訴訟或仲裁，因而對爭議的實體性問題進(jìn)行審查缺乏依據(jù)。特別是《中華人民共和國民事訴訟法》（以下簡稱民事訴訟法）第一百條、一百零一條有關(guān)“因情況緊急”和“難以彌補(bǔ)的損害”規(guī)定得比較抽象。而且，因情況緊急，如果不立即保全就會對申請保全人產(chǎn)生難以彌補(bǔ)的損害；但如果立即保全可能給被保全人造成損害。這是一個兩難的選擇。作出保全裁定前如何審查保全的合法性，尤其是合理性的證據(jù)問題，確實不好把握：一是情況緊急的“程度”不好確定，實踐復(fù)雜多樣，在立法上難以概括描述，對申請人的舉證責(zé)任要求到什么程度，值得研究；二是訴前保全這個過程需要替申請人保密，一旦走漏風(fēng)聲，造成財產(chǎn)轉(zhuǎn)移甚至滅失，不僅辦案人員責(zé)任重大，當(dāng)事人也會存在舉證的全面、充分是否對己有利，以及勝訴技巧等方面的考慮；三是無論虛假還是惡意保全，可能更多地需要被保全人提供相反的證據(jù)并需要時間進(jìn)行審查和質(zhì)證等。因此，關(guān)于明確啟動保全的舉證責(zé)任問題，需要深入研究。您提出，財產(chǎn)保全的啟動應(yīng)以必要、緊迫為界限，以被執(zhí)行人存在轉(zhuǎn)移、匿藏、損害財產(chǎn)的明確證據(jù)，非采取保全不能保證其利益的情況下才能采用保全措施，必須在滿足舉證要件的前提下才能作出保全裁定。這些意見和建議對進(jìn)一步完善財產(chǎn)保全制度具有指導(dǎo)意義。

您建議建立保全聽證制度，保障被申請人的異議權(quán)，保證程序公正；在被保全人有足夠證據(jù)證明申請人舉證錯誤的情況下，立即解除保全措施；當(dāng)事人對裁定結(jié)果不服的，可以向上一級法院上訴。

一般而言，訴訟保全時，案件還未經(jīng)實質(zhì)審理，除了極個別案情簡單的外，大多數(shù)案件尚且無法準(zhǔn)確作出判斷。訴前財產(chǎn)保全就更為特殊，具有一定的緊迫性和時效性。如果在財產(chǎn)保全之前進(jìn)行聽證、詢問，可能會導(dǎo)致被保全人轉(zhuǎn)移資產(chǎn)，進(jìn)行規(guī)避，無法保證當(dāng)事人勝訴權(quán)的實現(xiàn)。因此，在保全啟動階段很難引入聽證程序。為有效保障對被保全人利益的保護(hù)，有關(guān)法律及司法解釋明確了當(dāng)事人對保全的救濟(jì)途徑，即民事訴訟法第一百零八條：當(dāng)事人對保全或者先予執(zhí)行的裁定不服的，可以申請復(fù)議一次。《最高人民法院關(guān)于人民法院辦理財產(chǎn)保全案件若干問題的規(guī)定》（以下簡稱財產(chǎn)保全規(guī)定）第二十五條進(jìn)一步明確：申請保全人、被保全人對保全裁定或者駁回申請裁定不服的，可以自裁定書送達(dá)之日起五日內(nèi)向作出裁定的人民法院申請復(fù)議一次。依據(jù)上述規(guī)定，保全裁定作出后，被申請人對保全裁定不服的，可以依法申請復(fù)議。在復(fù)議審查中，法院原則上可進(jìn)行詢問或聽證，充分聽取被保全人意見，對不符合財產(chǎn)保全條件的，及時采取解除保全措施。您提出保全裁定作出后，被申請人有足夠證據(jù)證明申請人舉證錯誤的，法院應(yīng)解除保全，該問題可以通過上述法律規(guī)定的復(fù)議程序予以審查。

根據(jù)我國民事訴訟法規(guī)定，目前僅對不予受理、對管轄權(quán)有異議及駁回起訴三類裁定賦予了當(dāng)事人上訴權(quán)。這是基于這三類裁定均是對程序錯誤的救濟(jì)，不涉及事實認(rèn)定，僅是對法律適用問題的判斷，而保全裁定涉及對案件事實的初步審查、判斷，為更加客觀公正地保障當(dāng)事人的權(quán)益，現(xiàn)行法律對被申請人的權(quán)利救濟(jì)規(guī)定了復(fù)議和訴訟兩種途徑，被申請人既可以選擇向作出保全的法院申請復(fù)議，也可以向法院起訴要求對方承擔(dān)過錯賠償責(zé)任。

綜上，您關(guān)于進(jìn)一步明確保全啟動中舉證及審判要件，以及建立保全聽證制度，完善對被保全人的程序保障的建議，實質(zhì)上，一是要求申請人在申請保全時要對被申請人財產(chǎn)情況進(jìn)行舉證，并承擔(dān)舉證不能的不利后果；二是要求賦予被申請人在保全裁定作出前即能夠參與程序的權(quán)利。您的建議針對性強(qiáng)，具有一定合理性，有利于更充分保護(hù)被申請人的合法權(quán)益，值得高度重視。下一步，我們會對您提出的問題及時予以研究，探索建立在依法及時保全情形下兼顧審慎保全問題的有關(guān)裁判標(biāo)準(zhǔn)。

您提出保全制度過分強(qiáng)調(diào)保障申請人利益，與現(xiàn)行民事訴訟法基本理念不符。財產(chǎn)保全的制度設(shè)計，在保護(hù)雙方當(dāng)事人利益問題時是追求相對平衡的，只是側(cè)重點有所不同。對申請人的保護(hù)側(cè)重于啟動、審查階段，而對被保全人的保護(hù)側(cè)重于事后救濟(jì)階段?，F(xiàn)行法律和司法解釋對被保全人的程序救濟(jì)明確規(guī)定了以下途徑：一是在訴訟中，民事訴訟法第一百零八條規(guī)定，當(dāng)事人對保全或者先予執(zhí)行的裁定不服的，可以申請復(fù)議一次。財產(chǎn)保全規(guī)定第二十五條進(jìn)一步明確，申請保全人、被保全人對保全裁定或者駁回申請裁定不服的，可以自裁定書送達(dá)之日起五日內(nèi)向作出裁定的人民法院申請復(fù)議一次。二是在執(zhí)行實施保全中，根據(jù)財產(chǎn)保全規(guī)定第二十六條規(guī)定，申請保全人、被保全人、利害關(guān)系人認(rèn)為保全裁定實施過程中的執(zhí)行行為違反法律規(guī)定提出書面異議的，人民法院應(yīng)當(dāng)按照執(zhí)行異議和復(fù)議的程序?qū)彶樘幚?。三是在保全行為實施后，民事訴訟法第一百零五條規(guī)定，申請有錯誤的，申請人應(yīng)當(dāng)賠償被申請人因保全所遭受的損失。被保全人發(fā)現(xiàn)申請人在申請保全的過程中，因其錯誤的保全行為給被申請人造成損害的，申請人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

此外，最高人民法院相關(guān)司法解釋和規(guī)范性意見在確保財產(chǎn)保全申請人利益的同時，在采取具體措施的實質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)方面，也要求注意平衡保護(hù)被保全人的利益，限制保全申請人濫用保全制度，限制超標(biāo)的保全，盡量減少保全行為給被保全人造成的不利影響。財產(chǎn)保全規(guī)定要求，在確保實現(xiàn)保全目的的情況下，依法保護(hù)債務(wù)人產(chǎn)權(quán)。明確被保全人有多項財產(chǎn)可供保全的，在能夠?qū)崿F(xiàn)保全目的的情況下，人民法院應(yīng)當(dāng)選擇對其生產(chǎn)經(jīng)營活動影響較小的財產(chǎn)進(jìn)行保全。2019年出臺的《最高人民法院關(guān)于在執(zhí)行工作中進(jìn)一步強(qiáng)化善意文明執(zhí)行理念的意見》要求合理選擇執(zhí)行財產(chǎn)，被執(zhí)行人有多項財產(chǎn)可供執(zhí)行的，人民法院應(yīng)選擇對被執(zhí)行人生產(chǎn)生活影響較小且方便執(zhí)行的財產(chǎn)執(zhí)行。在不影響執(zhí)行效率和效果的前提下，被執(zhí)行人請求人民法院先執(zhí)行某項財產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許；未準(zhǔn)許的，應(yīng)當(dāng)有合理正當(dāng)理由。在采取查凍扣措施時，堅決杜絕明顯超標(biāo)的查封，避免因保全行為不當(dāng)引發(fā)新的風(fēng)險和損害，同時對凍結(jié)銀行存款的，應(yīng)當(dāng)明確具體凍結(jié)數(shù)額，不得影響凍結(jié)之外資金的流轉(zhuǎn)和賬戶的使用。今年出臺的《最高人民法院關(guān)于依法妥善辦理涉新冠肺炎疫情執(zhí)行案件若干問題的指導(dǎo)意見》再一次明確堅決禁止超標(biāo)的查封，暢通財產(chǎn)查控的救濟(jì)渠道，加大監(jiān)督力度，切實防止違法執(zhí)行或采取過度執(zhí)行措施影響企業(yè)財產(chǎn)效用發(fā)揮和企業(yè)正常運(yùn)營。對受疫情影響導(dǎo)致生產(chǎn)生活困難的被執(zhí)行人，在不影響債權(quán)實現(xiàn)的前提下，選擇適當(dāng)?shù)膱?zhí)行查封措施。被執(zhí)行人有多項財產(chǎn)可供執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)選擇對其生產(chǎn)生活影響較小且方便執(zhí)行的財產(chǎn)執(zhí)行。對能“活封”的財產(chǎn)，不進(jìn)行“死封”。凍結(jié)被執(zhí)行人銀行賬戶內(nèi)存款的，應(yīng)當(dāng)明確具體數(shù)額，不得影響凍結(jié)之外資金的流轉(zhuǎn)和賬戶的使用。上述司法政策指引性規(guī)定應(yīng)同樣適用于財產(chǎn)保全的審查。被保全人正確把握，及時充分運(yùn)用現(xiàn)有規(guī)定，對有效維護(hù)權(quán)利免受損失或減少損失具有一定作用。

關(guān)于在財產(chǎn)保全制度中給予保全申請人和被申請人雙方完全平等的保護(hù)的建議，涉及對現(xiàn)有財產(chǎn)保全制度的進(jìn)一步調(diào)整，還需在今后的工作中繼續(xù)進(jìn)行充分調(diào)研論證。

為充分保護(hù)被保全人的權(quán)益，財產(chǎn)保全規(guī)定第十三條明確：被保全人有多項財產(chǎn)可供保全的，在能夠?qū)崿F(xiàn)保全目的的情況下，人民法院應(yīng)當(dāng)選擇對其生產(chǎn)經(jīng)營活動影響較小的財產(chǎn)進(jìn)行保全。該規(guī)定旨在強(qiáng)調(diào)裁定保全時要充分顧及保全措施的適當(dāng)性、必要性和相稱性，采取的保全措施既要達(dá)到目的，又要避免給被保全人的生產(chǎn)經(jīng)營活動造成不必要的損害，以保障和維護(hù)經(jīng)濟(jì)社會的有序和良性發(fā)展。

近年來，最高人民法院陸續(xù)出臺多個文件強(qiáng)調(diào)：被執(zhí)行人有多項財產(chǎn)可供執(zhí)行的，人民法院應(yīng)選擇對被執(zhí)行人生產(chǎn)生活影響較小且方便執(zhí)行的財產(chǎn)執(zhí)行。在不影響執(zhí)行效率和效果的前提下，被執(zhí)行人請求人民法院先執(zhí)行某項財產(chǎn)的，應(yīng)當(dāng)準(zhǔn)許；未準(zhǔn)許的，應(yīng)當(dāng)有合理正當(dāng)理由；在條件允許的情況下可以為企業(yè)預(yù)留必要的流動資金和往來賬戶，最大限度降低對企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營活動的不利影響?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于依法妥善辦理涉新冠肺炎疫情執(zhí)行案件若干問題的指導(dǎo)意見》再次明確：對受疫情影響導(dǎo)致生產(chǎn)生活困難的被執(zhí)行人，在不影響債權(quán)實現(xiàn)的前提下，人民法院應(yīng)當(dāng)選擇適當(dāng)?shù)牟榉獯胧?。被?zhí)行人有多項財產(chǎn)可供執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)選擇對其生產(chǎn)生活影響較小且方便執(zhí)行的財產(chǎn)執(zhí)行。

上述司法政策的規(guī)定同樣適用于保全，為有效指引保全活動提供了依據(jù)，但是這些規(guī)定沒有明確具體標(biāo)準(zhǔn)。實踐中，法院基于保全效果的考慮，加之凍結(jié)銀行賬戶的實際可控性較強(qiáng)，且不易造成超標(biāo)的執(zhí)行，往往會優(yōu)先選擇對被申請人的銀行賬戶進(jìn)行查控。依據(jù)現(xiàn)行保全相關(guān)規(guī)定，該行為如果存在沒有遵循上述規(guī)定，影響到被保全人的生產(chǎn)經(jīng)營，使其合法權(quán)益受到侵害的情形，當(dāng)事人可以通過民事訴訟法第一百零八條及財產(chǎn)保全規(guī)定第二十五條、二十六條的規(guī)定主張權(quán)益，也可以申請個案監(jiān)督。您提出的明確財產(chǎn)保全順序的建議有一定的研究價值，但是否能夠更加科學(xué)地實現(xiàn)保全制度的目的，平衡保護(hù)保全當(dāng)事人的合法權(quán)益還需充分論證，廣泛聽取意見。對此，我們會繼續(xù)深入推進(jìn)善意文明執(zhí)行的理念，堅持依法、公平、平等保護(hù)原則，充分考慮保全措施的必要性和適當(dāng)性，最大限度地減少保全對被保全人生產(chǎn)經(jīng)營及基本生活的影響。

關(guān)于法院要支持被保全人等值換保的建議與現(xiàn)行保全制度的實質(zhì)要求是統(tǒng)一的。民事訴訟法第一百零四條規(guī)定：財產(chǎn)糾紛案件，被申請人提供擔(dān)保的，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定解除保全。民事訴訟法解釋第一百六十七條進(jìn)一步明確:財產(chǎn)保全的被保全人提供其他等值財產(chǎn)且有利于執(zhí)行的，人民法院可以裁定變更保全標(biāo)的物為被保全人提供的擔(dān)保財產(chǎn)。財產(chǎn)保全規(guī)定第二十二條再次明確：財產(chǎn)糾紛案件，被保全人或第三人提供充分有效擔(dān)保請求解除保全，人民法院應(yīng)當(dāng)裁定準(zhǔn)許。按照上述規(guī)定，法院在裁定準(zhǔn)予換保時，要審查擔(dān)保財產(chǎn)的充分性、有效性。只要提供的擔(dān)保財產(chǎn)確實能夠保障將來保全人勝訴權(quán)益的實現(xiàn)，法院即應(yīng)當(dāng)予以支持。