自1995年實施，經歷2003年大幅修訂、2015年微幅調整后，《中華人民共和國商業銀行法 》(下稱《商業銀行法》)將再迎大修。

10月16日，中國人民銀行官網發布《中華人民共和國商業銀行法(修改建議稿)》（下稱《修改建議稿》），向社會公開征求意見。相較共九章95條的現行《商業銀行法》，《修改建議稿》共十一章127條，其中整合后新設或充實了四個章節，分別涵蓋公司治理、資本與風險管理、客戶權益保護、風險處置與市場退出。

上述內容一經發布，立即引發多名金融業人士關注。有觀點認為，此次修訂充分體現了最新政策導向，將“提高金融服務質量”、“服務實體經濟”、“防范金融風險”等表述均納入，同時還納入了公司治理、股東資質問題、系統重要性銀行、風險處置、市場化退出、客戶權益保護、宏觀審慎等近年主要政策導向。

根據央行的起草說明，《商業銀行法》修改工作已列入十三屆全國人大常委會立法規劃和2020 年立法工作計劃。由于《商業銀行法》是國家層面的法律，央行只是受托起草，草案還需要經國務院和全國人大常委會審核，列入常委會議程的法律案，一般應當經三次常務委員會會議審議后再交付表決，表決通過后才正式生效。

對于此次修改，央行指出，近十余年來，中國銀行業飛速發展，參與主體數量急劇增加，規模持續壯大，業務范圍逐步擴展，創新性、交叉性金融業務不斷涌現，立法和監管面臨很多新情況。《商業銀行法》大量條款已不適應實際需求，亟待全面修訂。

“此次《商業銀行法》的修訂，是順應銀行業快速發展，將加快補齊監管制度法律短板，防范化解銀行體系風險，引導銀行規范發展，穩健經營，推動銀行業專業高質量發展，更好服務實體經濟。”有銀行業分析師直言。

銀保監會披露數據顯示，截至2020年8月末，全國銀行業資產規模達304萬億元，其中商業銀行合計251.8萬億元。 

更多的業內人士關注，未來伴隨《商業銀行法》的修訂，總資產逾250萬億的商業銀行市場將會受到怎樣的影響？

首納村鎮銀行

提高注冊資本門檻

《財經》記者注意到，《修改建議稿》首先對適用范圍進行了延展。

根據現行《商業銀行法》，“商業銀行是指依照本法和公司法設立的吸收公眾存款、發放貸款、辦理結算等業務的企業法人，主要包括全國性商業銀行、城市商業銀行、農村商業銀行三類。”

而在《修改建議稿》中，商業銀行被定義為“包括全國性商業銀行、城市商業銀行、農村商業銀行以及根據經濟社會發展需要設立的村鎮銀行等其他類型商業銀行。”這意味著，村鎮銀行首次被納入該法律適用范疇。

央行在起草說明中表示，《修改建議稿》完善商業銀行類別，擴大立法調整范圍。明確村鎮銀行法律地位，為未來出現的新型商業銀行預留法律空間。

自2007年全國首家村鎮銀行——四川省儀隴惠民村鎮銀行成立以來，村鎮銀行已走過十多年的發展歷程。中國郵政儲蓄銀行研究員婁飛鵬接受《財經》記者采訪時表示，村鎮銀行是支持地方經濟的生力軍，在服務縣域經濟和“三農”方面發揮了積極作用，取得了較大的發展，也出現了一些問題。將村鎮銀行納入進來，明確了村鎮銀行的法律地位，強化監管有助于村鎮銀行健全內部治理，提升經營水平，也有利于其更好的服務實體經濟，為鄉村振興戰略實施發揮更積極的作用。

《修改建議稿》同時明確政策性銀行、農村信用合作社、農村合作銀行、財務公司等辦理商業銀行業務的，適用該法有關規定。

值得注意的是，《修改建議稿》亦對商業銀行最低注冊資本進行了大幅提高：將全國性銀行、城商行和農商行的最低注冊資本分別從10億元、1億元和5000萬元提升至100億元、10億元和1億元。

多名銀行業人士直言，從市場實際情況來看，這個調整影響不大，因為現實各類新設銀行注冊資本遠高于上述標準。

明確監管調查權

在強化資本與風險管理方面，《修改建議稿》新設第四章“資本與風險管理”，提出落實《巴塞爾協議III》資本監管要求，確立資本約束原則，明確宏觀審慎管理與風險監管要求。具體從資本充足率、資本管理、宏觀審慎管理與風險監管、風險管理機制、風險管理策略、跨境風險管理、風險情況7個方面作出規定。

其中，在“宏觀審慎管理與風險監管”方面，明確商業銀行應“遵守宏觀審慎管理和風險管理要求，包括資本監管指標、資產管理指標、流動性監管指標、集中度監管指標、跨境資金逆周期監管指標以及其他宏觀審慎管理和風險監管指標。”

“把央行的MPA（宏觀審慎評估體系）納入法律框架，確定其重要的法律地位。此前MPA一直不公開，雖然對銀行形成了很強的約束，但其法律地位比較尷尬，未來央行可能需要重新將MPA作為規章制度正式發布，明確處罰的標準。”金融監管研究院院長孫海波發文指出。

值得一提的是，除了將央行MPA納入，《修改建議稿》中還首次明確了央行、銀保監會的調查權。

在第八章“監督管理”中，新增“國務院銀行業監督管理機構、中國人民銀行有權對涉嫌違法事項的商業銀行股東、實際控制人、外包機構以及其他有關單位和個人開展調查”內容。

與此同時，明確了風險評級和預警，提出“中國人民銀行、國務院銀行業監督管理機構和存款保險基金管理機構根據各自職責，建立商業銀行風險評級體系和風險預警機制，根據商業銀行的風險狀況，確定對采取監管措施的頻率和范圍，必要時將商業銀行風險狀況及時通報國務院有關部門。”

加碼系統重要性銀行

強化資本“補血”

《修改建議稿》的另一大關注點在于將系統重要性銀行納入。

如在第一章“總則”的“監管原則”中，提出“系統重要性商業銀行依法接受央行的并表監管，執行附加監管要求”；第八章“監管管理”中，針對資料報送，提出“系統重要性商業銀行應當按照規定，向中國人民銀行報送附加監管相關的財務會計報告以及其他資料、數據、信息”；在第九章“風險處置與市場退出”中，提出“系統重要性商業銀行的恢復和處置，由中國人民銀行會同有關部門制定具體辦法并組織實施”。

值得注意的是，《修改建議稿》在第四章“資本與風險管理”中就資本充足率指出，“商業銀行應當遵守國務院銀行業監督管理機構、中國人民銀行規定的資本充足率最低要求 ，并按規定計提儲備資本、逆周期資本、系統重要性附加資本、第二支柱資本等。全球系統重要性商業銀行還應當符合中國人民銀行規定的總損失吸收能力要求。”

光大銀行金融市場部分析師周茂華告訴《財經》記者，強調資本監管要求，商業銀行整體“補血”壓力有所上升，對銀行短期利潤及中長期業務結構、理念與模式均產生影響。

而對于全球系統重要性銀行來說，或將面臨更大的“補血”壓力。

2008年金融危機后針對銀行體系無法吸收系統性風險所帶來的損失，巴塞爾委員會規定銀行資本需充分吸收損失。此后，金融穩定理事會（FSB）為克服全球系統重要性商業銀行“大而不倒”的問題，于2015年G20峰會在巴III的基礎上，提出總損失吸收能力（TLAC）監管，監管對象主要涵蓋G-SIBs（全球系統重要性銀行）集團和重要附屬子公司。

雖然中國屬于新興市場，按FSB規定最晚應在2025年和2028年分別達到16％和18％的TLAC監管要求，但FSB設置了加速實施條款，即中國公司及金融債券余額超過當年國內生產總值55％的條件下，須提前三年實施TLAC監管標準。

“這個要求對我們影響比較大，達到TLAC標準所需的時間周期長，但加速實施條款的存在，就變相要求幾家全球系統重要性銀行在較短的時間內提高資本。總量大，這就使得每年面對的資本工具發行壓力不小。”有資深銀行業人士曾向《財經》記者強調，隨著中國其他銀行進入全球系統重要性銀行之列，相關標準亦會上移，接下來可能會面臨更多的新挑戰。

此前的9月30日，央行會同銀保監會起草了《全球系統重要性銀行總損失吸收能力管理辦法（征求意見稿）》，對被認定為全球系統重要性銀行的國內商業銀行外部總損失吸收能力比率、構成以及可計入資本工具等方面作出明確要求，其主要適用對象為2019年被納入全球系統重要性銀行的工商銀行、中國銀行、建設銀行和農業銀行。

亦有銀行業分析師向《財經》記者表示，“就目前情況看，在新冠肺炎疫情等多重因素影響下，歐美銀行業提出了延遲巴III執行的思路。若國內此后參照此思路，可能會形成一定的對沖。”

嚴限區域性銀行跨區經營

助貸業務將受影響

區域性銀行本地化經營原則在《修改建議稿》中得到明確：“商業銀行應當根據本銀行類型、規模和業務實際，制定特色化、專業化的發展戰略。城市商業銀行、農村商業銀行、村鎮銀行等區域性商業銀行應當在住所地范圍內依法開展經營活動，未經批準，不得跨區域展業。”

事實上，此前銀保監會曾要求，農商行應嚴格審慎開展綜合化和跨區域經營，原則上機構不出縣（區）、業務不跨縣（區）。與此同時，部分地方銀保監局亦發文強調地方性銀行的屬地經營原則。

孫海波指出，此次將城商行和農商行服務本地的要求上升到商業銀行法層面，充分體現重視程度。

金融科技行業資深觀察人士畢研廣認為，從宏觀的角度來看，這是一種對商業銀行自身的保護。一般來講，城商行、農村商業銀行和村鎮銀行等區域性商業銀行資產規模并不大，與股份制銀行和六大行相比相差甚遠。資產規模小，抗風險能力弱，一旦跨區域開展業務很容易引發風險。所以，要求區域性銀行在本地開展業務，未經批準，不得跨區域展業。

伴隨上述要求的落實，多名銀行業人士直言，未來受到影響最大的或是部分城農商行開展的互聯網貸款業務（尤其是助貸業務）。據《財經》記者了解，目前大部分助貸機構均與城、農商行合作較多。

此前的7月，銀保監會在《商業銀行互聯網貸款管理暫行辦法》中指出，地方法人銀行開展互聯網貸款業務，應主要服務于當地客戶，審慎開展跨注冊地轄區業務，有效識別和監測跨注冊地轄區業務開展情況。

有助貸機構負責人接受《財經》記者采訪時表示，“地方法人銀行開展的互聯網貸款業務原則上受屬地原則限制，但在實際展業中，助貸平臺不可能單獨為這些銀行篩選出當地借款客戶，因為成本太高，最終部分城、農商行在線上只能是‘非屬地經營’。如果上述修改進一步落實，那接下來城、農商行的助貸業務將大幅收縮。”

市場化再進一步

銀行與客戶自主協商確定存貸利率

“《修改建議稿》充分體現了利率市場化的方向與原則，也直接打臉部分地方法院一些錯亂的判決。希望修改后的《商業銀行法》盡快公布實施！” 招聯金融首席研究員董希淼在微信朋友圈中表示。

董希淼提到的“錯亂判決”，指的是部分地方法院在實際案例中，按照民間借貸利率法定保護上限的要求，對持牌金融機構進行約束。

今年8月，最高人民法院發布《關于修改＜關于審理民間借貸案件適用法律若干問題的規定＞的決定》（下稱《規定》），大幅降低民間借貸利率司法保護上限，以LPR的4倍為標準確定民間借貸利率的司法保護上限，取代原《規定》中“以24%和36%為基準的兩線三區”的規定。

此后，浙江省溫州市甌海區人民法院披露的一份判決文書引發業界關注。根據判決書，被告洪某應向原告平安銀行溫州分行償付的借款以及利息、逾期利息，應按同期一年期貸款市場報價利率LPR的4倍計算，而非平安銀行溫州分行此前主張的年化利率24%。繼該案例之后，又有部分地方法院按照“貸款利率不得超過4倍LPR”進行判決，所涉金融機構包括消費金融公司等。

上述判決書所涉內容引發多名金融業人士質疑：在最高法對民間借貸的界定中，強調其是“除以貸款業務為主的金融機構以外的其他民事主體”，因此，利率保護上限不應適用于持牌金融機構，而上述部分判決則意味著金融機構可能將受約束。

值得注意的的是，此次《修改建議稿》提出：“商業銀行按照中國人民銀行有關規定，可以與客戶自主協商確定存貸款利率。”對比現行的《商業銀行法》，后者相應內容為“商業銀行應當按照中國人民銀行規定的貸款利率上下限確定利率。”

對此，董希淼接受《財經》記者采訪時表示，《修改建議稿》體現了充分放權，尊重商業銀行自主經營的權利，減少行政約束。按照市場化原則經營，尊重商業銀行作為金融企業的市場主體地位。比如利率，不管是存款的利率還是貸款的利率，都可以與客戶協商后確定。

“銀行與客戶自行協商存貸款利率符合利率市場化改革方向。對于商業銀行貸款利率是否是民間借貸有不同的理解，《修改建議稿》提出的說法有助于維護商業銀行的合法權益。”婁飛鵬直言。

畢研廣進一步指出，自主協商利率，可以真正地照顧到小微企業，因為每個企業和個人的條件不同、承受度不同、用款周期和額度不同。自主協商是把整體的利率定價交給企業本身，遵循市場定價原則。

抵押資產處置時限延至5年

緩釋風險處置壓力

一直以來，由于在短期內難以變現，不動產或股權等抵押資產給商業銀行不良資產處置帶來一定的壓力。業內人士認為，此次《修改建議稿》對處置時限的延長，有望緩解這一壓力。

《修改建議稿》明確，“商業銀行因行使抵押權、質權而取得的不動產或者股權，應當自取得之日起五年內予以處分。”而在原有的《商業銀行法》中，抵債資產（不動產和股權）的處置時限則是2年。

周茂華認為，處置時限從2年延長至5年，主要是考慮到多數不動產、股權擔保物流動性相對不高。

婁飛鵬亦指出，不動產和股權具有流動性差，很難短期變現的特點，延長時限有助于商業銀行不良資產處置。同時，也有助于減輕銀行業資本補充壓力。

根據《商業銀行資本管理辦法（試行）》規定，商業銀行被動持有的對工商企業股權投資在法律規定處分期限內的風險權重為400%；商業銀行非自用不動產的風險權重為1250%。

“此舉可以給商業銀行更加靈活的處置方案提供充足時間，因為一旦超過處置期，1250%風險權重是任何商業銀行都無法承受的壓力。”孫海波表示。

增設公司治理章節

加大處罰力度

央行在起草說明中指出，修訂現行《商業銀行法》，是防范化解金融風險、維護金融穩定的迫切需要。對此，《財經》記者注意到，《修改建議稿》在公司治理、股東資質等方面提出明確要求。

《修改建議稿》新設第三章“商業銀行的公司治理”，增設股東義務與股東禁止行為。具體而言，商業銀行股東需履行以合法自有資金投資商業銀行、向商業銀行逐層說明其股權結構直至實際控制人、履行信息披露義務、盡職行使股東選舉權及遵守關聯交易相關規定五項義務。

同時，《修改建議稿》對商業銀行主要股東、控股股東或實際控制人禁止行為作出明確，包括負有數額較大的債務到期未清償、因提供虛假材料、不實陳述或者其他欺詐行為，被有關部門依法追究責任不滿五年等五項行為。

另一方面，商業銀行的主要股東、控股股東不得以非自有資金出資；虛假出資、循環出資、抽逃出資；濫用股東權利和股東有限責任，損害商業銀行、其他股東、債權人以及其他利益相關人的合法權益；以不正當手段干預董事會、高級管理層的經營管理；操縱市場、擾亂金融秩序或者以其他方式謀取不正當利益。

周茂華告訴《財經》記者，增加公司治理章節，主要是針對近年暴露出中小銀行普遍存在內部治理失靈，引發違規違法案件頻發，內部風險積聚問題，有必要引導銀行加快健全銀行內部治理，從根本上防范化解銀行風險，推動高質量發展。

隨著中小銀行經營風險的不斷暴露，公司治理問題已經多次遭到監管點名。6月24日，銀保監會發布《關于開展銀行業保險業市場亂象整治“回頭看”工作的通知》，其中針對公司治理特別提及要嚴查股東資質。此前的4月，銀保監會副主席周亮亦提及，“股權混亂是中小銀行特別大的問題”，銀保監會已經對一部分中小銀行的問題股東進行了清退和處置。

“《修改建議稿》體現了加強監管，促進銀行更加規范穩健的發展。例如專門設了商業銀行的公司治理一章，這也是這兩年整治銀行業市場亂象的重點內容。總結和吸收了接管包商銀行的經驗，對于風險處置程序以及退出程序進行進一步的明確。同時，加大了違法處罰力度，增加了一些新的處罰方式，限制股東權利、追回高管薪酬等。”董希淼表示。

根據《修改建議稿》，其在大幅提高了罰款上限的同時，擴充了違規處罰情形，增設對商業銀行股東、實際控制人以及風險事件直接責任人員的罰則。與此同時，引入限制股東權利、薪酬追索扣回等措施，強化問責追責；提高罰款上限，增強立法執行力和監管有效性。

細化客戶權益保障

破剛兌銀行先要合規

對于此次修訂，央行在起草說明中指出，現行《商業銀行法》僅對存款人保護作出較為原則的規定，缺乏對客戶保護義務的具體規范，亟需進一步完善。

對此，《修改建議稿》新設第六章“客戶權益保護”，對商業銀行營銷、信息披露、風險分級與適當性管理、個人信息保護、收費管理等客戶保護規范作出具體規定。

其中，第七十三條“客戶適當性管理”提出，“商業銀行應當充分了解和評估客戶的風險偏好與風險承受能力，向客戶充分提示風險，確保提供的產品和服務與客戶的風險承受能力相匹配。商業銀行未評估客戶的風險承受能力，或者向客戶提供與其風險承受能力不相匹配的產品和服務，造成客戶損失的，應當承擔賠償責任。”

“2015年，第一次購買銀行理財的新客戶需要做‘調查問卷’也就是風險測評；2017年，證券期貨投資者適當性開始實施。那么，今后商業銀行在向客戶銷售理財中也應符合客戶適當性的原則。也就是說，商業銀行不得向客戶銷售不與客戶風險度相匹配的產品。如果今后還出現低風險客戶買了高風險理財，那這就屬于商業銀行的違法行為。”畢研廣認為，自從打破剛性兌付之后，購買理財產品出問題風險自擔。但《修改建議稿》中也明確規定，如果商業銀行未評估客戶風險承受力，或者提供了不匹配的產品，出現損失了應當賠償。

《財經》記者注意到，《修改建議稿》在“不得過度放貸和掠奪性放貸”、“捆綁銷售”、 “個人信息保護與數據安全 ”等方面亦提出明確要求。如“商業銀行不得對產品和服務實行強制性搭配銷售或者在合同中附加不合理的交易條件”。

維持分業經營

釋放審慎態度

雖然此前市場多次呼吁放開并規范綜合經營或混業經營，以拓寬商業銀行業務范圍，以和債轉股、商業銀行開展股權投資等政策鼓勵性業務相呼應，但從《修改建議稿》來看，仍然沿用了此前的表述：

“商業銀行在中華人民共和國境內不得從事信托投資和證券經營業務，不得向非自用不動產投資或者向非銀行金融機構和企業投資，但國家另有規定的除外”。

今年“兩會”期間，有銀行業代表委員指出，實踐中，銀行控股券商、保險、基金等非銀金融機構已成為事實，但目前中國對于商業銀行綜合化經營的具體事項，通過“依據國家特別規定、采取個案審批的方式”進行，已不能滿足現實需要。建議《商業銀行法》修改允許商業銀行綜合經營或混業經營。

某銀行業人士接受《財經》記者采訪時表示，此次《修改建議稿》并未作出調整，釋放監管對銀行混業經營持審慎態度，堅持銀行分業經營；畢竟銀行入股參與券商業務，不僅為增加銀行盈利，還涉及行業競爭格局、發展，宏觀審慎管理，監管等多方面問題，較為復雜。

“分業經營和混業經營并沒有絕對的優劣之分，符合經濟發展需要的經營模式就是最優的模式。這次修訂雖然仍然堅持分業經營，但拓寬了業務范圍，如新增辦理衍生品交易業務、貴金屬業務和離岸銀行業務三項。”婁飛鵬告訴《財經》記者，從金融業發展實際情況看，目前國內大型銀行和部分全國性股份制銀行都通過成立或控股非銀行子公司的方式成立金融控股集團，也有互聯網機構、實業主體、非銀行金融機構成立金融控股集團，通過這種方式也可以實現混業經營效果。此外，發展直接融資，建設規范透明開放有活力有韌性的資本市場是未來中國深化金融供給側結構性改革的重要內容，維持分業經營也有助于改革的實施。