2021年12月23日，美國《維吾爾強迫勞動預防法案》（Uyghur Forced Labor Prevention Act，下稱“《涉疆法案》”）經總統簽字后正式出臺。該法案推定位于中國新疆及特定雇傭少數民族工人、參與扶貧項目的企業在生產中均使用了強迫勞動，并因此禁止任何包含強迫勞動成分的產品進口。《涉疆法案》的實施將造成廣泛的影響，除可能導致原產于新疆的產品無法直接對美出口外，位于中國其他省市的企業也可能因《涉疆法案》影響而出口受阻，不得已需要調整供應鏈或承擔極高的供應鏈合規成本，進而可能影響全球貿易及供應鏈。因此，該法案一經出臺即引起了包括中國企業在內的廣泛關注。早在2020年初，金誠同達開始關注《涉疆法案》的立法動態，并有針對性地協助包括若干新疆大型企業在內的眾多中國企業開展了強迫勞動專項合規調查和體系完善工作。2021年《涉疆法案》出臺后，為了盡可能影響美方執行策略的制定，幫助降低對中國企業的不利影響，金誠同達協助中國國際商會積極參與《涉疆法案》的分析和應對工作，參與了包括提交書面評論意見（中英文版評論意見請見附件二）、參加聽證會和提交聽證會后的補充證詞等環節在內的全部應對工作，所提供的高效和專業的法律服務受到各方一致好評。在剛剛舉行的2022年國際商會海關與貿易便利化委員會會議中，高級合伙人彭俊律師結合《涉疆法案》給海關執法和企業應對帶來的挑戰進行了更深入的專家發言。此項目由金誠同達律師事務所高級合伙人彭俊律師、沈姿英律師及項目顧問北京師范大學廖詩評教授牽頭主辦，趙菡清、靳紅宇等律師協助。 

基于對《涉疆法案》的長期追蹤和深度研讀，以及協助和代理企業和行業協會設計《涉疆法案》應對方案的實踐經驗，尤其是協助中國國際商會參與《涉疆法案》應對工作中所掌握的第一手政策性信息，我們特撰此文，針對《涉疆法案》禁止進口的產品范圍以及獲準進口例外所需條件進行介紹，并通過與《涉疆法案》正式出臺前的美國強迫勞動進口限制執法實踐的對比，展示《涉疆法案》進口限制措施的特點，討論《涉疆法案》對國內不同主體的影響，著重介紹中國企業針對《涉疆法案》可以采取的應對措施及應對方案。

《涉疆法案》聲稱是為了確保在新疆通過所謂的“強迫勞動”生產的產品不被進口到美國而設立。為了達到這一目的，《涉疆法案》在美國《1930海關法》第307條（以下簡稱“第307條”）“禁止進口在外國全部或部分由強迫勞動開采、加工和生產制造的貨物”的基礎上，進一步提出“可反駁的推定”（rebuttal presumption）原則（此原則將于2022年6月21日生效），將所有新疆生產的產品及特定清單實體生產的產品推定為通過強迫勞動生產的，并因此禁止包含強迫勞動成分的產品進口。具體來說，推定為強迫勞動生產的產品包括：

• 【新疆產品】全部或部分在新疆開采、生產、制造的產品；以及

• 【清單實體產品】下列i, ii, iv, v清單上的實體生產的產品（具體清單預計2022年6月21日前公布）：

 i.【強迫勞動實體清單】在新疆地區使用所謂“強迫勞動”的實體清單；

 ii.【雇傭少數民族實體清單】與新疆政府合作招聘、運輸、轉移、容留、接受新疆維吾爾族等少數民族勞動力的實體清單；

iii.全部或部分由前述兩項清單中的實體開采、生產或制造的產品清單；

iv.【出口實體清單】自中國向美國出口前述清單（iii）中產品的實體清單；

v.【扶貧實體清單】基于“扶貧”、“結對幫扶”等涉及“強迫勞動”的項目，從新疆主體或者從與新疆政府或新疆生產建設兵團合作的主體處獲取物資的實體和設施的清單。

值得注意的是，由于“部分”由強迫勞動生產制造的產品也在被禁止進口之列，這意味著不僅新疆及上述清單實體生產的產品無法直接出口至美國，所有包含新疆產品以及清單實體產品成分的下游產品也被禁止進口到美國，即使企業位于新疆之外甚至中國之外，也可能因為產品包含新疆成分而被禁止進口。

如要獲準進口，則需要進口商申請“例外”，而成功申請“例外”則要求進口商同時滿足下列條件：

• 完全遵守《涉疆法案》第2(d)(6)條所稱《合規指引》的要求。《合規指引》將于2022年6月21日前公布，依據《涉疆法案》規定，《合規指引》將包含包括供應鏈溯源在內的盡職調查要求，以確保進口商不會進口任何源自中國（特別是來源于新疆）的全部或部分所謂強迫勞動制成的商品，并對證明不包含新疆成分、證明未使用強迫勞動的證據類型、本質、證明程度進行規定；

• 能夠完全且充分回應CBP所有關于相關商品是否全部或部分由所謂“強迫勞動”生產的詢問；并

• 能夠提供清晰和具有說服力的證據證明相關商品不涉及強迫勞動。

在《涉疆法案》公布以前，美國對于第307條的執行通常通過暫扣令來實現。執法部門美國海關與邊境保護局（U.S. Customs and Border Protection，以下簡稱“CBP”）需在有合理證據懷疑強迫勞動產品可能會或正在進口時，才有權實施暫扣令以暫停涉案貨物的進口。在范圍上，暫扣令通常僅覆蓋特定公司生產的特定產品，僅在極少數情況下會覆蓋產于特定地區的特定產品（例如2021年1月簽發的新疆棉花番茄暫扣令）。在證明責任及證明標準上，CBP作為執法機關需要在有信息合理表明強迫勞動產品可能進口時，才能暫停進口。

相比之下，《涉疆法案》進口禁令覆蓋的范圍大大擴大，舉證責任倒置更是大大增加了美國進口商的負擔。在禁止進口范圍方面，《涉疆法案》禁止進口的范圍為全部或部分生產于新疆的產品及特定清單實體生產、出口的產品，未限定產品種類，范圍遠比暫扣令更大。在證明責任方面，“可反駁的推定”所帶來的舉證責任倒置則進一步減輕CBP在執法中的證明責任，將舉證責任倒置給進口商，規定進口商須提供“明確且令人信服的證據”證明產品無強迫勞動才能獲準進口。這意味著“可反駁的推定”原則一旦生效，CBP執法中的自由裁量權進一步增大，受影響的產品范圍將大大增加，而進口商面臨的證明負擔也將大大加重。這些影響終將沿著供應鏈上溯，影響到中國的生產商和出口商。

《涉疆法案》寬泛的禁止進口范圍以及倒置的舉證責任引起了廣泛關注。《涉疆法案》推定禁止進口的范圍包括全部或部分在新疆生產的產品，也就是說，只要最終產品中含有新疆成分就會落入《涉疆法案》推定禁止進口的范圍，《涉疆法案》的影響力因此沿產業鏈擴展到了全國，乃至其他國家。

對于位于新疆的企業及被列入清單的企業而言，對美直接出口將受到較大打擊。除此之外，即使新疆企業并不將自己生產的產品直接出口到美國，如果下游產品的生產商有對美出口的需求，這些下游廠商也可能因此選擇不從新疆企業采購，新疆企業因此可能會遭受銷售下滑的損失。

對于位于新疆之外的企業而言，不論是否從新疆采購原材料，對美出口都可能遇到障礙。因為依據《涉疆法案》，部分生產于新疆的產品也在被禁止進口之列。考慮到CBP在執法中擁有極大的自由裁量權，即便進口到美國的貨物并非從新疆發運，CBP也可能要求進口商證明進口產品不含新疆成分才能進口。類似的執法模式在CBP執行暫扣令時就已經存在，例如，在執行新疆棉花番茄暫扣令時，CBP曾經因此暫扣過某品牌的襯衣，由于該品牌未能提供充分證據證明被暫扣的襯衣中不含新疆棉成分，CBP最終裁定被暫扣的襯衣不得進口。該襯衫企業雖不在暫扣令的范圍內，CBP也無證據證明其產品中包括強迫勞動成分，僅僅是因為其無法證明其未使用暫扣令產品就遭遇了無法進口的困境。考慮到《涉疆法案》與暫扣令的基礎同為第307條，執法機關也同為CBP，在執行《涉疆法案》的過程中，CBP有可能會沿襲相似的執法手段，要求可能由新疆產品生產的下游產品證明“例外”才能獲得進口。這就意味著新疆之外的其他中國企業，乃至其他國家的企業，不論是否使用來自新疆的原材料，都可能因《涉疆法案》影響而對美出口受阻。為了應對《涉疆法案》、保障對美出口通暢，企業需要按照《涉疆法案》要求建立合規體系，以確保能夠通過申請“例外”的方式完成對美出口。

雖然“可反駁的推定”原則尚未生效，但是如何執行相關進口禁令的策略已在制定之中。為了制定策略，美國國土安全部代表強迫勞動執法工作組于2022年1月24日發布公告，就《涉疆法案》的實施向公眾征求評論意見；2022年4月8日，美方就《涉疆法案》的實施舉行聽證會。金誠同達協助中國國際商會提交了書面評論意見并在聽證會上作證發言。

在所提交的1.4萬字評論意見和聽證會發言中，中國國際商會對《涉疆法案》的基礎設定、執行措施的錯誤及不合理之處進行了全面的批評，并提出了相應的改進建議，要求盡量降低《涉疆法案》對我國企業的影響，努力為我國企業爭取更大的空間和利益。中國國際商會的意見集中在以下幾個方面：

• 首先，指出了《涉疆法案》的基礎設定謬誤，即新疆本不存強迫勞動，扶貧更不是強迫勞動，《涉疆法案》以強迫勞動為由限制來自新疆的進口缺乏事實基礎；

• 第二，指出了《涉疆法案》執行制度的不合理之處，包括未賦予出口企業獨立的救濟權，導致出口企業在申請“例外”時依賴進口商；舉證責任倒置賦予CBP在禁止進口上過大的自由裁量權，使得對美供應商和美國進口商難以對《涉疆法案》的執行形成合理預期；過高的證明標準要求合規的范圍需要覆蓋從進口產品到最初原材料的全鏈條，這意味著供應鏈合規需要供應鏈上全部供應商的配合才能完成，這一高標準在實踐中很難實現，將導致“可反駁的推定”實際上無法反駁；

• 第三，指出《涉疆法案》可能造成的惡劣影響，一方面《涉疆法案》將導致新疆企業被踢出對美供應鏈，這將對新疆經濟及新疆人民的生活水平造成負面影響，違背《涉疆法案》立法初衷；另一方面過高的合規要求則提高了對美供應鏈的準入門檻，將對貿易和競爭產生嚴重的扭曲效果；

• 最后，提出了改進建議，包括終止或暫緩執行《涉疆法案》、縮小推定禁止進口范圍、減輕進口商/供應商舉證責任負擔、賦予生產商、出口商獨立且完整的獲得救濟的權利。

中國國際商會提交的意見以保護我國企業利益為根本目的，同時也立足于維護中美雙邊貿易和國際貿易正常秩序，以大量事實、數據和法律規則的分析為支撐。因此中國國際商會對法案錯誤假設的駁斥、對法案不合理執行制度的分析和評論在聽證會上也得到了其他各方的呼應。例如，在并不存在強迫勞動方面，除了大量中國企業提交評論意見主張并不存在強迫勞動之外，也有美國企業代表在聽證會上提供證言證明其新疆的生產中并不存在強迫勞動；在執行制度方面，更是有美國鞋業分銷零售協會（FDRA)、半導體產業協會（SIA）、美國清潔動力協會（ACPA）、國家對外貿易理事會（NFTC）、美國國際商業理事會（USCIB）等多個美國商協會提交書面評論意見并在聽證會上提供證詞，對CBP不清晰的執行制度、過高的證明標準以及《涉疆法案》對供應鏈的影響表達了擔憂。此外，多個受到此法案影響的第三國組織或政府也對《涉疆法案》提交了評論意見，指出目前過大的禁止進口范圍和過高的供應鏈溯源標準在實踐中并不可行。

2022年5月17日，在2022國際商會海關與貿易便利化委員會——美國強迫勞動立法對海關的挑戰議題討論中，金誠同達律師事務所高級合伙人彭俊律師再次以專家身份參會發言。彭律師在大量深入調研基礎上，結合其豐富的應對經驗，指出了《涉疆法案》執行中的問題以及《涉疆法案》的負面影響，引起了與會專家的共鳴。這也是金誠同達作為中國國際化律師事務所主動參與國際民間治理的積極探索和嘗試。

雖然具體的執行策略尚未出臺，申請進口“例外”所需的具體證據種類和內容尚未公布，但是依據《涉疆法案》的規定以及此前應對暫扣令的經驗，可以明確的是，一旦貨物進口受到《涉疆法案》的影響，如要獲得允許進口的例外，證明的核心在于證明進口的貨物中不包含任何強迫勞動生產的成分。這一證明需要生產商建立包括以下三方面在內的供應鏈合規體系：

• 供應商管理，以選擇優秀的供應商參與對美供應鏈；

• 物料追溯，以證明產品各成分的來源，進而證明產品不含有強迫勞動成分；

• 勞動合規，以證明無強迫勞動。

1）供應商管理

為了證明產品不含強迫勞動成分，需對產品進行原材料溯源以證明產品的各部分來源。考慮到分工及供應鏈的復雜程度，除了個別能夠覆蓋全產業鏈的企業外，絕大部分出口商必須在供應商的配合下才能將物料追溯至初級原材料。這就使得供應商管理成為了供應鏈合規的第一步。在具體實踐中，首先需要篩選出有條件、有意愿配合物料追溯和勞動合規的優質供應商，接著設計出能夠長期支持對美出貨的、專門的供應路線圖，最后與供應路線上的一系列供應商通力合作，建立共同的物料追溯、勞動合規工作的機制。供應鏈上的各生產商共同協作完成物料追溯與勞動合規的證明。

2）物料追溯

物料追溯的意義在于證明出口產品所包含的各部分的來源。為了達到《涉疆法案》進口“例外”的證明要求，物料追溯環節應該秉持“3C原則”，即完整性（Completeness）、準確性（Correctness）及一致性（Coherence）。在完整性方面，確保物料追溯對外覆蓋從出口產品到初級原材料，對內覆蓋所有生產環節，追蹤鏈條可以完整覆蓋從出口產品到初級原材料而不斷裂；在準確性方面，確保各個環節的物料追蹤文件記錄信息準確；在一致性方面，確保追蹤文件上的記錄可以相互印證、環環相扣，形成完整的物料追溯證據鏈條。在具體的操作上，企業可以組建專門的工作團隊，并通過組織培訓、形成文件模板、完善生產財務系統等形成長效化的追蹤工作機制，以在短時間內對任意一票出口貨物提供全套物料追溯文件，最終達到物料追溯工作的常態化、體系化和自動化，確保能在有限的時間內提供完整的證據、達到CBP的進口例外要求。

3）勞動合規

在勞動合規方面，則既要證明公司本身未使用強迫勞動，同時還要證明對供應商提出了不使用強迫勞動的要求，并進行了一定的監督考察。為了證明公司本身未使用強迫勞動，可以在公司內部建立完善的勞動合規規則，并保留規則實施的記錄。在對供應商的管理方面，則可以考慮采取在采購合同中約定勞動合規條款及違約罰則、對上級供應商進行勞動合規調查或要求其提供勞動合規審計報告等方式進行合規管理。

鑒于具體應對策略上的個體性差異，若企業面臨《涉疆法案》造成的進口障礙，可考慮盡快聯系我們。金誠同達律師事務所連續多年被錢伯斯評選為中國國際貿易法第一等級律所，在供應鏈合規及其他貿易合規領域具有豐富的經驗。我們將根據企業具體情況，結合我們的經驗，為企業建立完善的供應鏈合規體系，并為企業量身定做兼具政策性和法律性的應對方案，保障企業的出口權益。