旌軒金融商事律師 作者：徐吉平團隊
來源：旌軒金融商事律師(ID:JX_JinShangLawyerT)
一、問題的提出
最近，中國證監(jiān)會對2014年出臺的《證券期貨違法違規(guī)行為舉報工作暫行規(guī)定》進行了修訂，適度完善了“舉報受理”、“舉報（人）信息保密與管理”、“舉報獎勵”等制度內容。應當說，這是中國證監(jiān)會為調動廣大群眾的積極性，進一步擴大案件線索來源，提升對證券期貨違法違規(guī)行為的查處力度和效果而做出的一項重大舉措。
但遺憾的是，盡管本次修訂有多年來的證券期貨稽查執(zhí)法實踐經(jīng)驗及國外相關機構的良好做法做基礎和鋪墊，但除個別地方確有突破（如將“內部知情人員”單列，并把獎勵額度的上限從之前的30萬元提升至60萬元）外，整體上并沒有太多新的東西，尤其是在獎勵幅度方面，依然固守著“罰沒金額的1%”這個比例不變，與美國證券交易委員會（SEC）十年前就確立的10-30%的獎勵幅度區(qū)間相去甚遠。
限于篇幅，本文不擬對所有內容進行分析評價、分析，只重點關注以下問題，即：對于證券監(jiān)管機關來說，在接收到符合條件的舉報（或指控）后，是否有啟動行政調查的法定義務？如果不啟動調查或者調查后不作出處罰決定，舉報人是否有權申請行政復議和提起行政訴訟？在舉報證券期貨違法違規(guī)行為這件事情上，舉報人是否具有行政相對人地位？如果沒有，舉報人的投資利益和獲獎權利該如何保障？
二、典型案例
回答上述問題之前，我們不妨先來看兩個典型案例：
? 案例①：（2019）京01行初1053號
2019年7月24日，中國證監(jiān)會就申請人楊某（本案原告）的行政復議申請作出被訴復議決定，主要內容為：楊某舉報湘電股份信息披露違法，要求中國證監(jiān)會湖南監(jiān)管局（以下簡稱“湖南證監(jiān)局”）進行查處。湖南證監(jiān)局根據(jù)楊某提供的信息披露違法線索依法進行了核查，并將處理情況答復楊某，并無不妥。湖南證監(jiān)局履行監(jiān)管職責的目的在于通過對相關違法行為的查處，實現(xiàn)對整個金融市場秩序的維護和公共利益的保護，而非針對楊某這一特定主體。湖南證監(jiān)局的處理及答復并未設定楊某的權利義務，也不對楊某的合法權益產(chǎn)生實際影響，楊某與湖南證監(jiān)局對舉報事項的處理及答復之間不存在法律上的利害關系，楊某申請行政復議不符合《行政復議法實施條例》第二十八條規(guī)定的受理條件。根據(jù)《行政復議法實施條例》第四十八條第一款第（二）項之規(guī)定，決定駁回楊某的行政復議申請。楊某不服，向法院提起行政訴訟，請求法院依法撤銷被訴復議決定。
法院認為：行政機關履行法定職責，其首要任務在于維護公共利益。為此，行政機關需要對多元利益進行綜合考量和權衡，并在此基礎上合理配置和使用行政資源，以確保其監(jiān)管職責能夠得以全面有效的行使，公共利益能夠得到有效的保護。不特定相關公眾基于行政機關對行政管理秩序的維護而客觀上獲得的利益，屬于“公共利益的片斷”，即所謂“反射利益”,尚不足以構成行政復議法上所指的合法權益。證券監(jiān)管機關應當且僅應當為整個證券市場之秩序及所有投資者之共同利益而依法全面履行其監(jiān)管職責。個別投資者并不具有要求證券監(jiān)管機關為其個人利益而履行監(jiān)管職責的請求權。個別投資者與其他市場主體之間的具體權利沖突和糾紛，應當通過相應的法律救濟途徑予以解決。在湖南證監(jiān)局對楊某的舉報進行查處監(jiān)管這件事上，楊某并非湖南證監(jiān)局查處決定所針對的相對人，楊某所主張的投資利益及舉報獎勵也不能構成《行政復議法實施條例》第二十八條第（二）項所規(guī)定的“具有利害關系”，中國證監(jiān)會據(jù)此駁回其行政復議申請并無不當。
? 案例②：（2018）粵71行終107號
2015年2月24日，范某（本案原告）向中國證監(jiān)會廣東監(jiān)管局（以下簡稱“廣東證監(jiān)局”）舉報威華股份信息披露存在遺漏重大信息、虛假陳述、誤導投資者等行為。4月22日，廣東證監(jiān)局對范某的投訴作出“廣東證監(jiān)函[2015]352號”《答復》。8月6日，廣東證監(jiān)局作出“廣東證監(jiān)函[2015]760號”《答復》，對部分舉報問題作進一步核查后的補充回復。后范某又多次向中國證監(jiān)會舉報威華股份，廣東證監(jiān)局分別作出“廣東證監(jiān)函[2016]151號”《答復》、“廣東證監(jiān)復字[2017]11號”《答復》。范某不服，認為廣東證監(jiān)局沒有正確履行法定職責，沒有根據(jù)其提供的相關事實線索正確地查處威華股份及李建華等信息披露義務人的違法違規(guī)行為，遂向法院提起對廣東證監(jiān)局的行政訴訟并隨后上訴。
一、二審法院認為：本案中，范某自述為威華股份的投資者，其在廣東證監(jiān)局對舉報已經(jīng)調查并答復的情況下，仍然舉報威華股份要求廣東證監(jiān)局對其進行處罰。廣東證監(jiān)局啟動調查程序并將調查結果回復給范某，應視為已經(jīng)履行了法定職責，范某與廣東證監(jiān)局的調查履責行為之間并不存在利害關系。廣東證監(jiān)局作為證券監(jiān)管部門，無疑具有保護投資者合法權益的職責，但證券市場是一個高度復雜的動態(tài)系統(tǒng)，具有開放性和流動性，投資者個人具有不特定性，而且投資者個人之間的利益關系并非是靜態(tài)和單向一致的。證券監(jiān)管部門并不直接對投資者個人所涉及的權利沖突和市場糾紛進行考量和處理，投資者個人的合法權益應通過證券監(jiān)管部門對證券市場整體秩序的維護予以實現(xiàn)。因此，投資者個人并不能要求證券監(jiān)管部門對其個人利益履行監(jiān)管職責，而證券監(jiān)管部門對投資者個人舉報事項的調查處理亦不對其合法權益產(chǎn)生實際影響。綜上，本案中范某作為投資者個人，對于廣東證監(jiān)局對舉報事項的調查回復并沒有法律上的利害關系，范某不符合法律規(guī)定的起訴條件，故裁定駁回起訴/上訴。
三、裁判規(guī)則
從這兩個經(jīng)典案例中我們可以歸納出如下裁判規(guī)則：
【1】證券期貨個別投資者并不具有要求證券監(jiān)管機關為其個人利益而履行監(jiān)管職責的請求權。證券監(jiān)管機關是否履行監(jiān)管職責以及如何履責，由其綜合證券期貨監(jiān)管執(zhí)法的實際情況后自主決定。任何情況下，證券監(jiān)管機關都不負有基于個別（投資者）舉報投訴而啟動行政調查程序的法定義務。
【2】接收舉報后，無論證券監(jiān)管機關是否啟動調查，也無論啟動調查后是否作出處罰決定，舉報人均無權就此行為申請行政復議和提起行政訴訟。個別投資者與其他市場主體之間的具體權利沖突和糾紛，應當通過其他相應的法律救濟途徑予以解決。
【3】無論是否具有相關投資者身份，舉報人都不是證券監(jiān)管機關查處決定所針對的相對人，不具有行政相對人地位。舉報人所主張的投資利益和舉報獎勵不足以構成行政法上的“有利害關系”。
四、律師點評
其一，
根據(jù)《證券期貨違法違規(guī)行為舉報工作暫行規(guī)定》（2020年修訂）第七條和第八條的規(guī)定，證券期貨個別投資者的舉報（或指控）不必然引起證券監(jiān)管機關的立案調查。個別投資者雖然依法具有舉報的權利，但該舉報是否能夠被中國證監(jiān)會證券期貨違法違規(guī)行為舉報中心予以登記，并不確定。即使被予以登記，證券監(jiān)管機關后續(xù)是否就相關事項展開立案調查，也并不取決于其對舉報人個人利益得失情況的判斷，而是會基于維護證券期貨市場整體秩序的現(xiàn)實需要，綜合證券期貨監(jiān)管執(zhí)法的實際情況后再做決定。這即是說，一方面，我國的現(xiàn)行規(guī)則并未賦予證券期貨投資者個人“以舉報的方式”要求證券監(jiān)管機關對其個人利益得失履行監(jiān)管職責的權利，另一方面，證券監(jiān)管機關對于投資者個人舉報事項的調查處理，亦不會對該投資者的“合法權益”產(chǎn)生實際影響。而根據(jù)《最高人民法院關于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款第（十）項以及第六十九條第一款第（八）項的規(guī)定，行政行為是否對行政相對人的“合法權益”產(chǎn)生“實際的影響”，是判斷該行為是否屬于行政訴訟受案范圍或者是否應當予以立案受理的重要考量因素。
其二，
行政復議制度與行政訴訟制度具有救濟個人“合法權益”的功能和屬性，復議申請人/起訴人能夠主張個人具有法律上值得保護的“合法權益”，是《行政復議法實施條例》第二十八條第（二）項以及《行政訴訟法》第二十五條第一款所規(guī)定的“有利害關系”的要件之一。個別投資者是否具有通過行政復議、行政訴訟的法律途徑要求證券監(jiān)管機關履行監(jiān)管職責的請求權，關鍵在于確定個別投資者與證券監(jiān)管機關的調查處理行為之間是否具有法律上的“利害關系”，即：首先必須要辨明個別投資者在向證券監(jiān)管機關主張履行監(jiān)管職責時，其個人是否具有法律上值得保護的“合法權益”。若舉報人（個別投資者）僅要求證券監(jiān)管機關（重新）啟動調查程序以對證券期貨違法違規(guī)行為進行查處，而其自身的“合法權益”并未受到證券監(jiān)管機關相關核查行為的侵害時，其并不具有我國行政法意義上的行政相對人地位，當然也就不可能具有行政復議的申請人或者行政訴訟的原告資格。
其三，
在我國目前情況下，一方面，個別投資者作為舉報人，其并不因證券監(jiān)管機關是否啟動調查核實的行政程序本身而受到直接損害；另一方面，即便一切如舉報人所愿，證券監(jiān)管機關積極履行監(jiān)管職責，對被舉報相關違法違規(guī)行為（人）進行查處并做出了處罰決定，個別投資者作為舉報人因此而獲得了相應獎勵，該種獎勵性質上也應當屬于“公共利益的片斷”即“反射利益”的范疇，依法尚不足以構成《行政復議法實施條例》第二十八條第（二）項及《行政訴訟法》第二十五條第一款所規(guī)定的“有利害關系”，舉報人無法因此獲得行政復議的申請人資格以及行政訴訟的原告資格。至于個別投資者（舉報人）與相關市場主體之間的具體權利沖突和糾紛，根據(jù)我國《證券法》《最高人民法院關于審理證券市場因虛假陳述引發(fā)的民事賠償案件的若干規(guī)定》等法律規(guī)范性文件的相關規(guī)定，當事人可以通過民事訴訟等法律途徑尋求救濟。
根據(jù)《證券期貨違法違規(guī)行為舉報工作暫行規(guī)定》（2020年修訂）第十三條至第十六條的規(guī)定，獲得舉報獎勵并不需要以舉報人具有行政相對人地位為前提。一般來說，只要舉報事實清楚、線索明確，經(jīng)證券監(jiān)管機關調查屬實，依法作出行政處罰決定且罰沒款金額在10萬元以上的，舉報人就有機會通過向中國證券投資者保護基金有限責任公司提交申請而領取到獎金。
其五，
惟需指出的是，修訂后的《證券期貨違法違規(guī)行為舉報工作暫行規(guī)定》已經(jīng)隱匿掉了原有的有關“舉報答復”的相關內容。這意味著，今后這方面的程序將主要遵照上位法《信訪條例》的相關規(guī)定執(zhí)行。由于《信訪條例》只規(guī)定了復查與復核程序，并未賦予舉報人申請行政復議和提起行政訴訟的權利，因此可以預料，今后證券期貨個別投資者（舉報人）針對舉報答復行為而提起的行政復議及行政訴訟案件將會越來越少，直至沒有。
五、相關法律規(guī)范性文件
? 1.《證券期貨違法違規(guī)行為舉報工作暫行規(guī)定》（2020年修訂）
? 第七條：“舉報有下列情形之一的，舉報中心不予登記，可予以存檔處理：（一）不符合本規(guī)定第六條規(guī)定的；（二）舉報事項已依法處理，舉報人在無新證據(jù)或者新線索的情況下就同一事實或者理由重復舉報的；（三）違法行為已經(jīng)超過行政處罰時效的；（四）法律法規(guī)規(guī)定的其他情形。”
? 第八條：“舉報中心負責處理可以作為稽查案件調查線索的舉報，對于符合舉報條件的稽查案件調查線索，予以登記；對于其他材料，按規(guī)定轉中國證監(jiān)會相關部門處理，相關部門可以按照職責分工轉證監(jiān)局、交易所等單位處理。”
“對于經(jīng)登記的舉報，中國證監(jiān)會綜合監(jiān)管執(zhí)法情況決定是否啟動調查。”
? 第十三條：“舉報事實清楚、線索明確，經(jīng)調查屬實，已依法作出行政處罰且罰沒款金額在10萬元以上的，按罰沒款金額的1%對舉報人進行獎勵；已依法移送司法機關后作出生效的有罪判決的，酌情給予獎勵。獎勵金額不超過10萬元。”
“對于舉報在全國有重大影響，或涉案數(shù)額巨大的案件線索，經(jīng)調查屬實的，獎勵金額不受前款規(guī)定的限制，但最高不超過30萬元。內部知情人員提供了重大違法案件線索，經(jīng)調查屬實的，最高獎勵額度不超過60萬元。”
“上述罰沒款金額是指舉報所揭發(fā)的違法案件罰沒款合計數(shù)額。舉報獎勵涉稅事項按照稅務部門相關規(guī)定執(zhí)行。”
? 2.《行政復議法實施條例》（2007-08-01）
? 第二十八條第（二）項：“行政復議申請符合下列規(guī)定的，應當予以受理：……（二）申請人與具體行政行為有利害關系；……”
? 3.《行政訴訟法》（2015-05-01）
? 第二十五條第一款：“行政行為的相對人以及其他與行政行為有利害關系的公民、法人或者其他組織，有權提起訴訟。”
? 第四十九條第（一）項：“提起訴訟應當符合下列條件：（一）原告是符合本法第二十五條規(guī)定的公民、法人或者其他組織；……”
? 4.《最高人民法院關于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》（2028-02-08）
? 第一條第二款第（十）項：“……下列行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：……（十）對公民、法人或者其他組織權利義務不產(chǎn)生實際影響的行為。”
? 第六十九條第一款第（八）項：“有下列情形之一，已經(jīng)立案的，應當裁定駁回起訴：……（八）行政行為對其合法權益明顯不產(chǎn)生實際影響的；……”
? 5.《證券法》（2020-03-01）
? 第八十五條：“信息披露義務人未按照規(guī)定披露信息，或者公告的證券發(fā)行文件、定期報告、臨時報告及其他信息披露資料存在虛假記載、誤導性陳述或者重大遺漏，致使投資者在證券交易中遭受損失的，信息披露義務人應當承擔賠償責任；發(fā)行人的控股股東、實際控制人、董事、監(jiān)事、高級管理人員和其他直接責任人員以及保薦人、承銷的證券公司及其直接責任人員，應當與發(fā)行人承擔連帶賠償責任，但是能夠證明自己沒有過錯的除外。”
? 6.《最高人民法院關于審理證券市場因虛假陳述引發(fā)的民事賠償案件的若干規(guī)定》（2013-02-01）
? 第一條：“本規(guī)定所稱證券市場因虛假陳述引發(fā)的民事賠償案件（以下簡稱虛假陳述證券民事賠償案件），是指證券市場投資人以信息披露義務人違反法律規(guī)定，進行虛假陳述并致使其遭受損失為由，而向人民法院提起訴訟的民事賠償案件。”
? 7.《信訪條例》（2005-05-01）
? 第二條：“本條例所稱信訪，是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動 。”
“采用前款規(guī)定的形式，反映情況，提出建議、意見或者投訴請求的公民、法人或者其他組織，稱信訪人。”
? 第三十二條第一款：“對信訪事項有權處理的行政機關經(jīng)調查核實，應當依照有關法律、法規(guī)、規(guī)章及其他有關規(guī)定，分別作出以下處理，并書面答復信訪人：（一）請求事實清楚，符合法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他有關規(guī)定的，予以支持；（二）請求事由合理但缺乏法律依據(jù)的，應當對信訪人做好解釋工作；（三）請求缺乏事實根據(jù)或者不符合法律、法規(guī)、規(guī)章或者其他有關規(guī)定的，不予支持。”
結 語
行將截稿之際，美股市場突爆驚雷：北京時間4月2日晚間，美股上市公司瑞幸咖啡（luckin coffee，Nasdaq：LK）向SEC提交公告稱，公司2019年二季度至四季度期間，偽造了約22億元人民幣的交易額，相關成本和費用也相應虛增。受此消息影響，美股開盤前，瑞幸咖啡盤前跌幅達85%，盤中還曾暫停交易6次，當日市值縮水至16億美元。周五收盤，瑞幸咖啡股價再次大跌15.94%，報5.38美元。然而事實上事情早有端倪，早在兩個多月前，知名做空機構渾水（Muddy Waters Research）就曾通過公開一份長達89頁的匿名報告，指控瑞幸咖啡涉嫌財務造假，門店銷量、商品售價、廣告費用和其他產(chǎn)品的凈收入等都被蓄意夸大。但遺憾的是，盡管這個“舉報者”足夠專業(yè)和大牌，所披露出來的數(shù)據(jù)資料也足夠詳實和確鑿，但該指控（舉報）也并沒有能夠讓SEC立即啟動行政調查程序。由此看來，證券監(jiān)管機構監(jiān)督管理職權行使之謹慎、克制與保守，中外皆同。這也進一步啟發(fā)我們，在證券期貨市場上，監(jiān)管機構從來就不是個別投資者的救世主，無論何時何地，個別投資者的投資風險都更多的要靠自己去甄別和規(guī)避。
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